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政府對社會中介機構急需進行有效監管


    據統計,目前全國依法登記的社會中介機構有51萬個。這些社會中介機構中,有承擔市場鑒證、監督類職能的商品檢驗、質量檢查、從業資質認證等監督社會市場活動的中介組織;有從事公證性中介活動和代辦各類行政手續的仲裁、信用評級、資產評估、土地評估的中介組織;有從事法律事務、財務服務等專項業務的資產評估、仲裁公證鑒定、律師事務所、會計師事務所,為個人或單位提供專業服務的中介組織;有代替行政機關提供企業股份制改造咨詢、工程項目可行性論證咨詢等服務,開展市場調查和評估,為公共決策提供支持,成為政府和企業的“思想庫”、“智囊團”;還有提供公共服務和組織社會公益活動的社區、志愿者組織、慈善基金會,籌辦和參與社會公益事業活動,為弱勢群體提供幫助的中介組織。除此之外,還有掌握部分行業管理權利,承擔行業自律性任務的各行業協會、行業商會、同行公會等。

    近年來,各地各部門在延續傳統行政管理制度的情況下,不斷探索對社會中介組織監管和服務的新措施。一是出臺文件規范管理。如河南省地稅局出臺《河南省中介機構從業人員個人所得稅征收管理暫行辦法》,對中介機構人員和人所得稅進行規定。二是先掛靠、后脫鉤。先按國家要求和有關規定由有關政府部門按事業單位成立社會中介組織,運作一段時間后,再按照有關規定脫鉤,使之成為自主經營、自負盈虧、自我發展的經濟實體,如會計師事務所、律師事務所等,目前還有一些未脫鉤的帶有中介性質的機構,如部分人才交流中心、土地房屋評估、質量技術檢測機構等。三是政府招標授予社會中介組織資質。如鄭州市發改委依據《固定資產投資項目節能評估和審查管理辦法》,開展固定資產投資項目節能評估和審查工作,優選節能評估和評審中介機構備案。四是政府把關審核登記。如按照市場需求發展起來的中介機構在進行合法登記后,從事市場中介活動,如房屋租賃、婚姻介紹、勞務介紹等。五是政府歸口部門監管,清理整頓,年檢報備。如最近河南省保監局展開保險中介市場清理整頓工作,對全省保險中介市場進行全方位多角度的清理,以凈化保險市場,保護消費者權益,等等。

    當前政府對社會中介組織監管方面存在的主要問題,第一,監管體制、方式和手段不能適應社會中介組織發展的需要。登記管理機關和業務主管部門雙重管理的體制造成大部分社會中介組織的“官辦”色彩濃厚。部分社會中介組織與政府部門關系“剪不斷、理還亂”,呈現出行政寄生性和壟斷性,變為“二政府”,既是部門權力的延伸,也存在利益輸送,成為政府部門變相審批的渠道。在實際管理中,大多把中介組織作為行政機關或事業單位來看待,定級別、定編制,直接控制人財物。比如行業協會的領導人往往由政府部門任命,而不是通過企業選舉產生,致使行業協會缺乏公信力,沒有起到跨行業、跨系統、跨地區的溝通和監督作用,也沒有起到企業與政府間的橋梁和紐帶作用,反而成了企業的“婆婆”。第二,長期對行政的依賴,導致社會中介組織市場化、自主性程度不高,自律管理、內部管理功能薄弱,造血功能差,自我發展能力有限。一些行業協會脫鉤后的發展被形象地比喻為“少年喪父”、“夫妻離異”、“女兒再嫁”、“兄弟分家”,都說明了后脫鉤時代社會中介組織遭遇了自我發展困境,也在某在程度上解釋了一些社會中介組織逐利化的饑渴癥狀。加上中介服務管理規范欠缺,自我約束能力相對弱化,社會監督力度不足,對權錢交易、商業賄賂等弄虛作假等亂象無法做到自我清理和凈化。第三,中介市場存在著部門分割、條塊分割、各自為政、多頭審批等問題,人為分割了市場,加大了企業負擔。有的政府部門受經濟利益的驅動,利用手中的權力把本地區的社會中介業務劃給其下屬的中介組織,設立壁壘、圈占市場。社會中介組織之間的競爭在一定程度上演化成了掛靠單位之間的權力較量,有些社會中介組織由于緊緊掛靠在政府有關部門,其業務活動不是依靠市場,而是依靠政府主管部門的權力;不是依靠平等競爭,而是實行行業事務壟斷。這樣的社會中介組織實際上成了政府的辦事機構,在政府與企業、市場、社會之間構成了一個新的管理層次。第四,社會中介組織運行缺乏監督制約,出現權力尋租的空間。2008年—2012年全國檢察機關立案偵查中介組織貪污賄賂犯罪達923人,中介組織作為權錢交易的媒介直接行賄或居中介紹,通過行賄與公權力結成利益共同體,國家工作人員主導并通過中介組織實施,中介組織自身犯罪突出;如通過造假評估、審計,參與行政審批尋租、商業賄賂等等;此外,營利性中介組織參與腐敗行為不僅在單一的經濟領域,而且涉及司法、政治等公共領域,嚴重影響社會發展的健康機體。

    針對社會中介組織發展階段以及業已出現的問題,提出政府對社會中介組織監管的幾點建議:

    一、實施社會中介組織分類管理。根據性質和功能,以是否營利為界限,將社會中介組織區分為市場性中介組織和社會性中介組織。不同類型組織管理辦法側重點有所差異,營利性中介組織更多屬于市場主體,應在工商部門登記,與企業一樣接受監管和服務;非營利性的更多具有非政府組織的性質,應接受社團組織管理機構的監管和服務。推動社會中介組織的歸類合并,提高其自我發展能力。

    二、規范社會中介組織承接政府職能的履行方式。政府一些管理職能向社會中介組織轉移和讓渡后,就成為市場和社會的自主行為,不再是政府行為,不能以行政化的方式來行使。政府下放的審批權,標志著這一領域的行政權力已消失,任何事業單位、社會組織和國有企業不能再以行政壟斷或依靠行政干預的方式重新設置審批。

    三、建立社會中介組織的準入機制和退出機制。政府主管部門對社會中介組織的注冊資本、業務范圍、經營場所、組織機構、經費來源、人員構成等認真審核,嚴格把關,不具備設立條件的堅決不予批準。加強資格認證管理,對評估、代理、咨詢等中介機構的從業人員制定相應的管理辦法。建立中介組織管理責任清單,實施從業管理制度、信用記錄制度和失信懲戒機制,對于出現亂象的組織堅決取消資格,勒令其退出市場。社會中介組織實行陽光審計、陽光財務,向社會公開其會費、申請及注冊項目費用、專業發展費用等。

    四、建立中介組織的外部監管體系。針對目前社會中介組織多頭監管的實際情況,可考慮成立社會中介組織發展監管中心,對涉及各類中介組織管理服務的政府各主管部門進行統一協調。同時以業務類別為標準,由行業主管部門擬訂本行業中介組織發展總規、準入門檻和考核標準,推行主管部門備案和執業登記,嚴格資格認證制度,設立行業安全閥,形成民政、工商、財政、審計、監察、金融、反貪污、反洗錢等部門聯合的執法機制,有效地將“失靈”撲滅在萌芽狀態。

    五、建立社會中介組織信用體系和第三方評估制度。建立社會中介組織的信用機制,重點是從業人員執業資格審查制度、中介組織信用檔案、中介組織誠信經營的信息數據庫、財務和信息披露制度。借鑒發達國家和地區的經驗,以獨立的第三方評估來彌補政府監督機制的不足。同時,組織同行互評,促進同業自律。

    六、建立社會中介組織內部自律機制,提高社會組織自我管理能力。建立健全社會中介組織內部治理制度,防范機構在發展目標、運作方式、服務戰略上的偏位,遏制少數精英損害機構和公眾利益的行為。政府有關部門可以為中介組織相互交流提供平臺,包括與發達國家和地區的同類組織進行交流,通過樹立典型,以點帶面,促進中介組織提高自身管理能力。開發社會中介組織的人力資源,培養專業人才,提高社會中介組織從業人員素質。

    七、制定和完善法律法規。我國現有法制對中介組織的性質、職能、權責劃分等規定散見于多個法律、法規、部門規章中,還存在真空和不明確的地方。建議制定專門的《中介組織法》、《民間組織法》。制定和修改各類中介組織的職責規范和行業標準。促進《反壟斷法》等市場性法律法規的實施,完善遏制社會中介組織壟斷和不正當競爭行為的法律。加大執法力度,針對社會中介組織的不同類型,開展有針對性的執法,對出現問題較多的社會中介行為,如目前的房地產中介、評估中介、期貨中介等行為問題較多,將其列為重點,盡快加以規范。




    中國行政管理學會課題組

    組長:賈凌民

    成員:胡仙芝、趙鵬、解亞紅、曹勝、李珊、赫鄭飛、劉祺

    執筆人:胡仙芝、劉祺


 

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