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學會2013~2014書面會議交流材料之三


三、政府與社會

召集人:楚德江 江蘇師范大學法政學院副教授

點評人:鄧國勝 清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任,教授




社會管理創新中的信任與合作秩序研究

發言人:陳華 南京行政學院教授


    一、信任與合作秩序:有效社會管理的關鍵

    人類公共事務在本質上表現為合作秩序。社會管理的最終目的是為了社會的和諧和有序,因此,從某種視角來說,其實質是合作秩序及其如何實現的問題。

    而綜觀人類社會的不同階段,往往是多種合作秩序的縱橫交錯,只是側重點有所不同。但無論是何種合作秩序,信任都是不可或缺的關鍵因素。在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大,而且,合作本身會帶來信任。相反,無論是人與人之間的互動,還是組織之間的互動,如果各主體之間缺乏基本的信任,任何一種合作秩序都無法形成,從而影響社會管理的有效性,甚至使之陷入困境。這是由于:

    1、信任與合作使政府的社會管理行為由于具有足夠的支持度而運行順暢,從而提高其有效性。在社會管理中,公共政策是重要工具之一,其制定和執行的效果直接影響社會管理的有效性。而政策的制定和執行是多方力量互動和博弈的過程,其效果如何,很大程度上有賴于公眾的理解、支持與合作,否則就難以順利執行。在互不信任的關系中,公民會抵觸政策執行,或者基于原有的偏見強化對決策的抗議行動。相反,在互相信任的關系中,公民更傾向于支持政府的政策制定和執行。

    2、信任與合作使社會自我調節能力在實踐中不斷得到鍛煉,從而增強社會管理的有效性。現代社會管理一個明顯的趨勢是政府、市場和社會多方主體的合力共治。社會的自我管理、自我發展能力是有效社會治理的關鍵。只有當社會具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時,社會自我調節機制才能夠發揮作用,并且不斷完善,從而提高社會治理的有效性。反之,在一個長期處于“低度信任”的社會中,社會運行的成本較高,社會自我調節機制式微,難以形成社會公共事務的合力共治狀態。

    二、當前我國社會管理困境分析:雙重信任缺失的疊加效應及合作秩序的脆弱

    借用米爾斯的“個人困擾”和“公眾論題”的概念進行分析,可以發現,當前我國社會管理似乎也出現了所謂“格局性困境”。追根溯源,我們發現,社會信任與政府信任缺失的雙重疊加,以及導致合作秩序的脆弱是其關鍵性因素。一方面,社會信任明顯缺失。社會信任即群體之間、個人之間的信任關系。在當前的中國,似乎轉眼間社會信任成為稀缺資源。而更嚴重的是政府信任的缺失。從整體上看,我國政府的公信力有漸趨削弱之勢。但從結構性視角審視,各層級政府的公信力又具有一定的“層級差序性”特征,政府層級越高,公眾對其信任度越高,相反,政府層級越低,公眾對其信任度越低。一些基層政府的公信力已經趨于危險邊緣,亟需及時修復。同時,一些地方政府的公信力在實踐中呈現了所謂“塔西佗陷阱”的特征,即“當一個政府失去公信力時,無論說真話還是假話,做好事還是壞事,都會被認為是說假話、做壞事”。

    而問題的嚴重性在于,目前社會信任和政府信任在同一時空的雙重缺失產生了疊加效應,導致合作秩序的脆弱性,并對我國的社會管理現實產生巨大沖擊力。在雙重信任缺失的現實中,在加強社會管理的政策導向中,社會管理的部門不斷擴充、人員不斷增加、投入不斷擴大,而有效性并沒有得到相應的提高。同時,使得我國的社會管理在實踐中呈現出“問題復制”的特征。由于政府與公眾互信的缺失,政府往往把社會治理簡單地視為管制、“維穩”。在“維穩”的短期目標下,傾向于選擇見效快的強制性管控方式,其結果是獲得了暫時性的穩定,但社會問題只是得到了表象性的緩解,并沒有從根本上得以解決。相反,悄然積累的社會問題越來越多,無形中使社會矛盾不斷擴大,成為引發社會沖突的潛在威脅。

    三、重建信任與合作秩序,拓展社會管理路徑

    創新我國社會治理路徑,關鍵在于從觀念、制度和行動等層面重建信任與合作秩序,具體可從集體認同、制度政策和公共交往體系等方面著手:

    (一)集體認同的重構

    轉型期中國的集體認同及其基礎已經發生了重大的變遷。以單位為基礎的集體認同幾乎煙消云散,“單位人”轉瞬之間成為“社會人”。大量原子化的社會人,其利益表達也是個性化、分散化、異質化的,給社會管理帶來嚴峻挑戰。

    而重構集體認同,必須重視社會中間組織的作用。社會中間組織是社會信任產生并擴展的重要結構性基礎。可以從以下層面進行集體認同的重構:首先,對“單位認同”資源的重新審視和運用。事實上,去單位化與重新單位化的并存,也已經成為目前我國社會的一個獨特現象。“去單位化”,使單位在人們心理上的認同色彩逐漸淡去。但恰恰相反的是,有些地方的民營企業、外資企業卻出現了看起來令人不可思議的“重新單位化”動向。這實際上提示我們:對單位制的認識,恐怕不能僅僅簡單地對之進行口誅筆伐。對單位的某些功能進行重新的審視和運用,形成新的集體認同,應當不失為一種現實的途徑。 其次,社區認同的推動。目前各地社區建設如火如荼,但最大的問題在于社區的“虛化”,即社區的“功能虛置”問題。社區,從其內涵本意來說,是個共同體,其最重要的功能是承載人們的認同感和歸屬感,這也是社區的靈魂所在。而目前,我國大多數社區由于是在行政權力的召集下應運而生,因此被賦予了更多的形式性和窗口性特征(意指一些地方的社區僅僅是作為工具性的窗口進行建設,起著專門的供人參觀學習和對外宣傳之功效)。去除社區的功能“虛化”,使社區成為人們心目中真正的“共同體”,是亟待解決的問題。而解決社區的功能“虛化”現象,關鍵還在于社區提供的公共服務是否切實滿足了居民各方面的需求。因此,應當以社區居民公共服務需求為出發點,強化居民對社區的認同感和歸屬感,使社區真正成為集認同的萌發土壤。 第三,社會組織認同的開拓。作為公眾參與公共治理的載體,社會組織把具有相同興趣、偏好和利益的人們聚合在一起,通過對公共事務的討論協商,增進了解、促進交往,不僅無形中培養了公共意識,鍛煉了公共參與的能力,而且可以在長期的潛移默化中形成集體認同和共識,同樣成為重構集體認同的又一途徑。

    (二)重建制度信任

    1、加強政府誠信體系建設。公眾對政府的信任取決于兩個維度,一是公眾對政府能力的感知,二是公眾對政府善意的感知。政府能力主要通過公共治理的績效得以體現,而政府善意則主要通過政策制度的公平公正體現。從目前來看,我國政府信任流失的原因主要是后者,即由于公共政策的公正性缺失導致。公共政策是對公共資源的權威性分配,政策的公正與否,直接決定了公共資源的分配是否公平公正。如果公共資源的分配依然偏向個別既得利益集團,政府公信力危機將持續存在。因此,應當以提高政策的公正性為核心加強政府公信力建設。

    2、完善社會信用體系。社會信用體系具有工具性的特征,可以減少人們交往所需信息收集和分析的成本,化約“陌生人社會”中社會交往過程的復雜性,直接影響人們的社會預期和社會態度。在完善的社會信用體系中,由于信用機制的放大效應, 違約所造成的信譽損失也將被放大。在社會信任生態中,違約者將能夠得到懲罰并處于被社會邊緣化的狀態,從而使不合作者逐漸減少。因此,社會信用體系的完善可以促進合作秩序的形成。

    (三)發展交往信任

    現代社會的合作秩序,除了倫理式合作、契約式合作,更多的是協商式合作。協商式合作以共識為基礎,以商談為形式。它既涵蓋了公益的價值理念,又不排斥個人的利益訴求,試圖通過兩者的結合,達成一個相對于各方都能接受和相對滿意的結果。而協商型合作秩序的實現需要發展交往信任。這里的交往,不僅僅意味著個體之間的人際交往,更多地是指公共交往,即個體與組織之間的互動,以及個體對公共治理的參與。

    從實踐的層面來說,要開拓多種形式的平臺和機制,發展多樣化的公共交往體系。公共交往體系主要包括制度化的和非制度化的形式。非制度化的公共交往形式主要有:讀者群體、公共論壇、以及網絡虛擬組織等。特別是隨著網絡技術的發展,網民數量急劇增加,為公共領域提供了大量的參與者。以網絡為平臺的公共領域發展,其關鍵點在于使公共性因素滲透其中。比如公共論壇不被特殊利益主導,大眾傳媒對權力和資本保持獨立性,約束傳媒的商業化傾向,使其真正成為各種討論匯聚而成為公共意見的空間,使論辯能夠沿著公共性方向展開。

    而制度化的公共交往形式主要有:各級各類代表大會、代議機構和各種決策聽證會。目前的制度化公共交往形式往往由于其相對封閉性和工具性特點而被質疑。要使制度化的公共交往形式真正成為理性爭辯的空間,關鍵要發展這種交往形式的充分開放性:一是議題的開放性。不能以強勢集團的意志操控議題的設置,而要讓更多的社會公共議題進入政策議程的視野;二是議程的開放性。把議事過程置于公共輿論的廣泛關注中,使那些在公共論壇、讀者群體、志愿者組織等形式中積累的公共意見也能夠介入到議程中,并允許有充分辯論的機會;三是代表的廣泛性。參與代表的遴選要有充分的代表性,以此防止特殊利益對公共性的侵害。




城市規劃中的公眾參與平臺構建及運行研究

——基于利益相關者博弈的視角

發言人:顧湘 上海海洋大學人文學院副教授


    城市規劃作為政府干預城市發展的一種政策工具,為社會經濟發展服務,是城市治理的重要組成部分。從2008年開始我國公眾參與城市規劃管理逐漸邁入了法制化的時代,許多城市在城市規劃過程中開展了各種各樣的公眾參與形式,比較常見的如召開專題會議,征求公眾意見;召開專家代表會議,討論技術問題;公眾直接參與,解決某些涉及自身利益的具體問題;通過公眾接待日、市長熱線電話、人民建議征集制度、網絡、媒體等多種渠道征集公眾意見等。但是實踐中仍存在諸多問題,如決策權力過于集中、公眾參與程度地區差異顯著、公眾參與組織松散、公眾參與途徑缺乏制度性依據等,究其根本原因在于,政府與市場、政府與社會之間在城市規劃編制、施行過程中基本處于界限明顯的狀態。這與市場條件下利益訴求的豐富性、多元利益主體的分化博弈態勢、市場進程的動態需求形成了隔絕,也與實現民主化、透明化和高效率的目標相悖,造成城市規劃實施的失效和乏力。公眾參與是權力由國家向社會的回歸,其本質是要通過公眾對規劃制定和實施全過程的主動參與,更好地保證規劃行為的公平、公正與公開性,使規劃能切實體現公眾的利益要求,真正的做到以人為本,提升規劃的科學性、合理性,并確保規劃工作的成功實施。總的說來,公眾參與城市規劃是對權利的分配與再分配,是一個利益博弈的過程。因此如何在機制上落實和保障公眾在城市規劃決策過程中的參與權,越來越成為中國城市規劃體系改進和完善迫切需要解決的焦點和重點問題之一。“新公共管理”理論及美國城市規劃中公眾參與的實踐在法律保障、公眾參與形式、政府的作用等方面為我們提供了有益啟示。尤其是通過搭建公眾參與平臺,能夠使不同利益集團代表通過協商和討論,最終統一意見,使得規劃最大限度地滿足各方利益,規劃方案也更易于得到廣泛的支持。利益相關者平臺構建的核心內容是如何實現平臺的有效運轉,而博弈是一種利益游戲,關鍵在于利益相關者的確定和分類。

    城市規劃的利益相關者是指所有受城市規劃影響或能夠影響規劃制定和執行的人員或部門,主要有從城市政府,政府所屬各部門、企事業單位、城市居民、房地產開發商、農民、村集體、科研機構等。平臺的構建就是從眾多的利益相關者中選出關鍵方,主要包括兩類:一類是對城市規劃的編制、執行既有影響力又感興趣者;二是只具有興趣或影響力中一項的,但通過平臺的良好管理與運行能夠成為既有影響力又有興趣的利益相關者。DFID(Department of Foreign International Development)模型的作用主要是對城市規劃的所有利益相關者進行分類,篩選出關鍵的利益相關者,并由這些關鍵利益相關者的代表構建一個矩陣平臺,通過充分的溝通和協商,達成最大限度滿足各方利益要求的有關城市規劃方案的協議,并通過各組成員對各自利益集團的影響來促使規劃方案的具體制定和執行。分類矩陣的構成方法:橫軸表示利益相關者對城市規劃方案及其執行的影響力,縱軸表示利益相關者對城市規劃的關心程度。接著將所有利益相關者分為四組,其中,B組是城市規劃編制、管理和執行主體,對規劃的關心程度高且有較大的影響力;A組是城市規劃的直接受益者、受害者或者被執行者,對規劃的變化很關心,他們的意見將直接影響到規劃的科學性和可行性。但在現有的社會環境中他們對城市規劃的影響力較小;D組利益相關者往往處于較高的宏觀層次,對城市規劃有很大的影響力,甚至直接掌握著規劃的批準權,但對下級規劃無暇認真考慮而關心程度不高。通過平臺的有效運行增加ABD三組的交流、溝通和合作,使得A組的意見得到表達和重視,提高其影響力,真正參與到城市規劃過程之中;引起D組對規劃項目的關注,了解更多的城市規劃知識,掌握與該規劃項目有關的實際情況。這樣不僅有利于規劃方案具有較強的科學性、現實性和可操作性,還有利于為規劃方案的審批、實施奠定了堅實的基礎。

    按照以上分類原則和方法,搭建了市級城市總體規劃的利益相關者平臺,其中,B組中包括城市政府、城市規劃部門和城市國土資源管理部門。這三個部門在市級城市規劃制定和實施過程中都不可或缺,對城市規劃既高度關注又具有直接的影響力,B組代表的確定是平臺構建的關鍵。A組包括市屬區縣人民政府、房地產開發商、城市居民、企事業單位、市屬農業管理部門、相關科研部門、規劃范圍內農民、村集體等,其切身利益是直接與規劃掛鉤,因此關注度很高,并能從自身不同角度對規劃的制定、實施提出獨特的見解,因此是非常重要的利益相關者。但相對于B組來說,A組的影響力比較小,A組是構建公共參與平臺內基層信息與民眾意見的主要來源,最要關注的群體。D組中包括省級人民政府、省級建設廳城市規劃處及省級國土資源管理部門,也是市級城市規劃的利益相關者,并且有著較大的影響力,但這些部門更多的著眼于全省,因此對具體城市規劃的關心程度較低。C組包括城市交通管理部門、水利管理部門、外來務工人員等,其對規劃本身的興趣較低,影響也是間接的,所以在平臺構建中可忽略C組,但需要通過問卷調查、電話訪談、網絡等其他途徑收集、整理,并在規劃制定和決策之中有所體現。利益相關者平臺由以上ABD 3類眾多利益相關者的代表構成,通過平臺運行使B組能夠充分聽取其他利益相關者的意見,并納入到規劃決策和實施之中,尤其是城市人民政府可以在規劃審批時擁有更多、更全的信息,使規劃的審批和監督不僅僅是一個形式或者程序,并為下一輪規劃奠定公眾參與的基礎。A組在寬松的環境下,從各自不同的角度充分表達意見,在平臺內成為對城市規劃既感興趣又有影響力的利益相關者,尤其是要注意激發規劃范圍內農民、村集體代表的參與積極性,打消他們的顧慮,減少規劃實施過程中矛盾和沖突發生的幾率。對于D組,平臺運行的目標是使其在充分接受A、B組信息的基礎上,提高興趣,發揮自身在宏觀指導方面的優勢,使規劃更具前瞻性。

    利益相關者平臺作用的真正發揮,關鍵的組織和協調者可以由研究人員來承擔。在平臺內研究人員是相對中立的,相關研究分析比較全面,也更容易獲得其他利益代表的信任。首先研究人員擬定與城市規劃直接相關的幾個專題,例如:耕地保護、城市建設、市民權益、農民權益、企事業單位權益、經濟發展、環境保護等。接著將平臺內的利益相關者代表根據其知識背景、職業背景、利益或興趣指向等分成不同的專題討論小組,力爭使ABD組成員均勻分布于各組,研究人員也分別加入到各個小組。每個小組圍繞與各自專題最相關的問題展開廣泛討論,形成綜合性意見后再由研究人員匯總成平臺的總意見或結論。各個利益相關者代表將總意見或結論帶回,轉達、指導各利益相關者的行動。當然代表也要將不同的反饋意見匯集到平臺,并可能成為平臺下一步討論的議題。在整個過程中研究人員要在各個專題討論組之間進行廣泛溝通和信息傳遞,甚至組織專題小組之間的討論,確保最終觀點或意見協調一致。盡管基于利益相關者的公眾參與平臺搭建與運行在實踐中可能會存在諸如成本高、周期長等問題,但其特色和優勢是明顯的,對構建和完善我國具有中國特色的城市規劃公共參與機制不無裨益。




社會管理及其創新:戰略思路、分析維度與行為選擇

發言人:謝治菊 貴州民族大學教務處副處長兼人文科技學院副院長,教授

姚莉 浙江財經大學東方學院副教授


    一、社會管理的戰略框架

    基于目前我國完善的社會管理體制機制還未形成,因此本框架首先需要厘清建立社會管理的前提,這個前提是:為實現社會管理,需實現我國社會管理的戰略轉變,政府應當致力于建設轉變的社會基礎、組織秩序、行政條件和政治形式。在此基礎上,政府應該進一步明確思路轉變的目標、重點領域、推進的步驟、資源需求和限制等一系列相關問題。基于我國基本國情的分析和判斷,從社會治理層面出發,政府應該以建立和諧的社會秩序為目標,重點推進社會政策、多元主體合作機制等領域的建設。因此,我國社會管理思路轉變的戰略框架可以歸納為“轉型發展-民主治理-機制創新-和諧有序”。

    1.轉型發展。轉型發展是我國社會管理思路轉變前提的凝練,主要是實現社會管理的社會基礎、組織秩序的轉型和進一步改革發展社會管理行政要件和政治形式,這同時也構成了我國社會管理戰略轉變的現實前提和約束條件。

    2.民主治理。民主治理是社會管理戰略框架的核心,也是社會管理的基本原則,這實際意味著我國國家-社會關系的重塑。要實現民主,公民權利的平等就顯得尤為重要。這意味著,正義并不是只靠政府去維護的,也需要公民用權利去捍衛。而公民要捍衛正義,還必須在平等權利的基礎上擁有行使權利的能力與意愿。簡言之,倡導多元民主、實現權利均衡的民主治理是社會管理戰略轉變的基本定位之一。

    3.機制創新。如果從我國所面臨的社會問題出發,政府的社會控制機制、協調機制、整合機制在解決新老問題時效用遞減,創新社會管理的機制就成為必然選擇。這些機制包括:利益表達與溝通機制、多贏的利益綜合機制;加強人民內部矛盾的化解機制、優化群眾工作機制、健全社會穩定工作機制;公共參與機制、政策調節機制、社會流動機制、安全保障機制、危機應急機制等。從轉型發展的前提和民主治理的基本原則出發,機制創新的目的不僅局限于社會問題的應對和處理,而應該從社會治理變革的戰略層面,將機制創新定位于回應社會需求和維護公共利益,那么,社會管理的機制創新則主要聚焦于政府內外的合作機制和協商對話機制,這主要包括基于部門合作的綜合監管機制、跨域治理的府際整合機制,基于多中心的協商對話機制。機制創新不僅僅是政府工作方式方法的邊際改善,而是政府治理方式的徹底變革。

    4.和諧有序。和諧有序是社會管理實現的目標,即社會管理最終目標是為了促進社會公正、和諧、政治經濟生活協調有序,社會成員共享發展成果。堅持經濟成果共享就要從衣、食、住、行、用,生、老、病、死、教等民生問題入手,堅持全面、協調和可持續發展戰略,積極實現公共服務的均等化和教育強國戰略,促進社會公眾的全面參與,改善和保障民生,穩定就業,完善社會保障,保障人民的基本生活。同時,還要發展基層民主,切實保障人民群眾享有更多的民主權利,加強權力的制約和監督,堅決杜絕侵害人民利益的不正之風和腐敗現象,保護好人民群眾共建共享的積性。

    二、社會管理的分析維度

    之所以會構建“轉型發展-民主治理-機制創新-和諧有序”的社會管理戰略思路,是因為新型社會管理格局的認識維度、知識維度和實踐維度都不同于傳統的社會管理。

    1.從認識維度上,社會管理的價值取向是“社會本位”。傳統社會管理的政府取向要比公眾取向更為優先,社會和公眾是被管理者,管理的目的是為了更多是為了實現政治穩定。而“社會本位”為中心更為強調社會權利導向的社會自主管理。一般來講,在市場經濟完善、市民社會發育成熟的國家中,社會管理的價值取向是以市場和社會為主的,形成的是以“社會本位”為中心的管理模式,即社會是政府價值取向的主體,政府只是為了實現主體價值的手段。因此,新的社會管理戰略框架是對傳統社會管理價值取向的修正,使社會管理朝著多元治理模式發展,進而回歸其“自我管理”的本質。

    2.從知識維度上,社會管理需要從公共管理的角度進行探討。基于社會學理論、知識和研究范式的社會管理研究是當前學術研究的主流。孔繁斌指出,縱觀有關社會管理的闡釋,主流知識幾乎都受社會學束縛或支配,其積極意義是深入到社會結構、社會分層、社會身份等理論體系中,描述了社會秩序失范、社會流動僵化和社會運行斷裂等現象,推動了社會建設進入治理者的政策議程。可以說,公共行政學或公共管理學理應被納入社會管理的知識域范疇,新的社會管理戰略框架是即建立在公共管理學的基礎之上,它所要解決的問題包括政府社會管理的前提轉變、管理理念和目標的重新設定、管理角色的轉變、管理機制的創新等公共管理的一系列問題。

    3.從實踐維度上,社會管理需要政府從經濟型向服務型轉變。經濟型政府配套實行的是社會控制型的社會管理模式,它有兩大目標:一是實施社會控制,維持基本的社會秩序;二是最大限度地汲取社會資源。二者之中,后者往往更為優先,社會秩序是服務于資源汲取的。現實中,經濟建設型政府由于對市場干預過度和濫用權力,具有與民爭利的自然趨勢。而與民爭利將嚴重削弱政府實施社會管理的“公信力”。因此,改變傳統的以“控制”和“干預”為主的方式,變成以“協調”和“服務”為主的多中心治理模式,服務型政府有利于社會自我管理的實現。

    三、社會管理創新的行為選擇

    社會管理戰略框架為社會管理轉變確定了遠期的實現目標,其戰略轉變與服務型政府的建構和社會本位為中心的治理結構的形成具有內在的因果聯系。美好的規劃藍圖需要政府管理實踐來實現,在社會管理戰略框架之下,社會管理的變革思路有哪些呢?這就要從回答社會管理應該“管什么、誰來管、怎么管和管得如何”這四個基本的問題入手,厘清社會管理行為體系的具體變革思路。

    1.管什么:社會管理創新的具體內容。社會管理應該管什么?社會管理是政府對我國經濟社會發展中累積的社會不公的回應,以社會保障和社會福利為主的社會政策及其實施能夠調適社會不公,實現社會管理的目標。執行和實施社會政策是社會管理的核心,這意味著社會管理的重心是通過組織、協調推動社會服務。因此,我國政府社會管理的重心是:培育公民的社會自治意識,解決民生問題,維護社會穩定和推進公共服務均等化。

    2.誰來管:社會管理創新的主體。學界對于社會管理由“誰來管”,基本已經形成共識,即建立政府主導的社區、社會組織、市場等多元主體合作共治的管理格局,黨和政府所倡導的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局可以說是多元主體合作共治在我國現階段的具體表達。

    3.如何管:社會管理創新的具體路徑。社會管理應該怎么管?“怎么管”研究社會管理的具體機制,從發展型社會政策制定和實施的過程看,“怎么管”也是在多元社會主體合作共治基礎上形成的具體工作機制。合作治理的價值預設和實踐機理主要包括多元主體是相互獨立的,有彼此之間既有自組織化的獨立行動又有網絡化的結構關系。社會管理如果要實現多元化的合作共治,就要對行政化的社會組織進行“去行政化”改革,以形成多元治理的合作基礎。

    4.管得如何:社會管理創新的績效。社會管理效果如何呢?社會管理的績效可以理解為政府社會管理職能的績效,只有通過政策績效評估,社會管理的多元主體才能夠發現政策實施中的問題,才能通過問題改進和政策改善推進政策的可持續性。為此,應在建立科學的評價體系的基礎上,堅持獨立評估、公眾參與、以人為本、評價與獎懲結合、經濟效益和社會效益相結合的原則,力爭做到評估主體的多元化,評估方法的多樣性,評估標準的科學化和評估過程的民主化,評估標準還是主要集中在實現社會公平、提供公共產品、協調社會關系、化解社會矛盾、維護社會秩序、提升社會福利等方面。只有這樣,才能提升社會管理的效果。

    綜上,從社會管理的戰略框架出發,“管什么-誰來管-怎么管-管的效果”的內容可以具體化為以政府為主導,市場、社會組織和公民等多元主體通過協商對話機制共同促進發展型社會政策的制定和實施,通過綜合監管機制、利益協調機制、人才培養機制、危機處理機制、特殊人群幫扶機制和多元公共服務供給機制緩解社會矛盾、解決社會問題,通過政策執行后的績效評估促進社會管理回應機制、責任機制的生成,進而為建設服務型政府、實現社會和諧穩定提供保障。




政府購買社會工作服務的實踐模式與未來選擇

——基于珠三角的行動考察

發言人:劉志鵬 華南師范大學政治與行政學院副教授


    近年來,珠三角地區在購買社工服務上呈現出兩種不同的實踐模式。第一種是以廣州、佛山為代表的項目購買模式,即政府向社工機構購買社會工作項目,由機構自行設計,推行由購買單位指定的社工服務;另一種是以深圳、東莞為代表的崗位購買模式,即政府向社工機構購買社會工作崗位,再由機構將社工派出到不同的服務單位如街道、婦聯、福利院等開展服務。

    一、項目購買模式的實踐及其優劣

    (一)項目購買模式的實踐

    項目購買是指政府以社會工作服務項目為依托,通過招投標的程序,將資金投入到適合的項目中去。在廣州,政府購買社會服務起步于2007年。起初,海珠區政府出資200萬元向某社工服務中心購買了3條街道和兩所中學的青少年服務項目,隨后荔灣區政府也出資100萬元向社工機構購買服務。此后,項目購買模式在廣州迅速被推廣。采取類似做法的還有毗鄰廣州的佛山市。

    (二)項目購買模式的優劣

    項目購買模式下政府和社工機構是服務的購買方和提供方,政府與社工機構職能分離,雙方的共同目標是提高整體服務成效。這一模式下,社工在社工機構內開展服務,社工與政府的關系較弱,項目承包的方式使社工機構和社工能更好的發揮自己的專長獨立自主地開展服務,減少了服務的行政限制、提高了服務質量、增強了社工機構的彈性,有利于保證社工的專業性和獨立性,也有利于減少社工人才的流失,具有一定的優勢。但是項目購買也有一些不足,主要表現在以下幾個方面:

    1、項目購買模式的激勵成本較高。政府對社工機構的激勵主要有:

    一是政策上的激勵。為了發展社工行業促進其良性發展,政府出臺相關政策給予一些支持,這樣就會減少政府的財政收入、增加政策制定的成本。其他市區還出臺社工戶口落戶的優惠政策來激勵社工以減少社工人才的流失率。在項目購買模式中政府在政策上的激勵成本高于崗位購買模式下的激勵成本。

    二是經濟上的激勵。崗位購買模式下為了大力支持社工行業發展,政府給與了很多經濟和物質上的援助和激勵,廣州政府對一些項目進行打包,每年撥款200萬左右來維持家庭服務中心工作的正常運轉而且政府購買服務的資金在不斷增加,2012年廣州政府對160多個街道的家庭服務中心投入2.64億來開展社區服務建設,除了每年向每個項目撥款之外社工機構的辦公和活動場地均由所在的街道提供。

    2、投機性驅使下委托—代理關系易產生道德風險。項目購買模式下,政府將項目打包全權由機構來負責,它們之間這種代理——委托關只靠一張合同來約束機構的行為,由于信息不對稱加之一些社工機構在投機心理的驅使下,就有可能不去履行諾言認真去開展服務,而且在現實中很多社工機構的目的是拿到項目經費,會隱藏重要政策信息、克扣社工工資、開展低水平的社區服務,產生一定的道德風險。

    3、監督成本高。廣州、佛山每年會組織評估小組分中期和終期對所有社工機構的項目服務運營情況進行監督和評估,完成這一工作需要花費很大的人力和物力的成本。

    二、崗位購買模式的實踐及其優劣

    (一)崗位購買模式的實踐

    崗位購買模式是指政府出資為需要社工來開展服務的政府部門、事業單位、社區或街道等購買社工崗位,社會機構作為前線社工的聘用單位,派社工員進駐服務單位開展相關社會工作服務。

    在深圳,政府購買社工服務于2007年開始試點,當年深圳市政府購買了40余個社工崗位。2008年正式推行崗位購買模式。2010年起,深圳政府購買社工崗位的經費標準進一步上調至7萬元,社工崗位涉及到民政、殘障、司法等領域。類似的還有東莞市。

    (二)崗位購買模式的優劣

    崗位購買模式下,政府向機構購買社工服務,與社工機構溝通洽談、評估選擇合適的機構組織,但政府并不直接與一線社工接觸。政府與社工本人并不存在雇傭關系,社工也不是政府的雇員,但社工還是在政府部門內工作,社工的一些活動以及崗位的設置要受政府組織的制約,所做的工作也帶有一定行政性。崗位購買模式除了政府能快速為職能部門增加社工,推動社工服務在社會的各個層面迅速開展,而且在政府職能部門的背景下更易獲得一些資源,從而實現社會工作與政府服務的有效對接,因此其發展有一定優勢。但是這種模式也存在著一些缺點,在實踐中產生了一些矛盾,主要表現在以下方面:

    1.崗位購買模式的政府協調成本高。崗位購買模式中社工機構作為前線社工的聘用單位,主要的功能是招聘、面試、考核、培訓社工,而且前線社工的崗位經費由政府付給機構再由機構支付給社工,許多社工機構為了拿到更多的政府經費而不斷地擴張服務單位的數目,卻不專注社工專業技能的提高與服務質量的改善,在這種情況下政府需要付出成本協調與機構之間的關系。另一方面社工機構在招聘人員進行考核后向一些單位派出社工,但還需要由用人單位再對他們進行考核和選拔以選擇真正適合本單位的社工,浪費了人力和物力,加大了成本。

    2. 崗位購買模式制約了社工服務的專業化、限制了其獨立性。崗位購買模式中社會工作服務的提供方實際上是購買方即用人單位在職能上的延伸,因此其獨立性相對較差,社工獨立開展工作的可能性較低,行政化特征明顯。社工與政府部門崗位設置和職能分工不明確,一些社工在用人單位多從事一般行政性工作,崗位社工成了行政工作的幫手。

    3.崗位購買模式下社工工作難開展、人員易流失。崗位購買模式將服務規劃分割,社工崗位大多單一地分散在政府的各個職能部門,社工數量少而且多來自于不同的社工機構難以形成合力。種種因素使得社工的工作積極性和認同感受到打擊,導致社工隊伍人才流失嚴重。據統計,近年來深圳社工流失率不斷攀升,2008年為8.2%,2009為9.8%,2010躍升為13.4%,2011年達到17.6%,2012更是高達18.1%,呈現出逐年加劇之勢。

    三、政府購買社工服務模式的策略選擇

    首先,政府可根據服務性質的不同而選擇不同的購買模式。一些特定領域的社工服務如社區矯正、醫務、司法、戒毒服務比較適合采用崗位購買,在這種模式下崗位內部上下協調性較好,政府職能部門之間的聯系較多、社工容易獲得一些資源。在崗位購買模式下前線社工比較容易將社會政策轉化為社會服務,更好地為社會弱勢群體服務。對于其他一些非專項式的常規服務,由于不需要特別的資源支持和關系協調,則可以采用操作相對簡單的項目購買模式。

    其次,政府可以根據社會工作發展進程狀況來選擇合適的購買模式。在社會工作事業發展的初期,各地不妨參考借鑒深圳的崗位購買模式;當社會工作事業發展到一定階段后,則可以及時對其進行適當調整,以適應形勢發展的需要。深圳市早期基本采用崗位購買模式,但正越來越多的采用項目購買模式,可以預見未來深圳將會更多的效仿廣州采用項目購買模式。

    第三,地方政府可以采用項目購買與崗位購買相結合的形式。實踐中也可以采用將項目購買與崗位購買相結合的服務模式。比如以前東莞在社會工作的起步階段參照了深圳模式實行崗位購買,但在崗位購買的弊端逐步凸顯之后,東莞開始調整后續跟進策略與制度設計,在“崗位購買”的基礎上,實行“項目化”運轉,將兩種模式相結合、取長補短,并且取得了一些成效。

    隨著社會工作的深入發展,未來政府購買社會工作服務的選擇模式上將呈現出明顯的多元化趨勢,各地政府應具體問題具體分析,選擇符合當地實際情況的行動策略。




政府壟斷下的無形公共產品高成本治理

發言人:金 瀟 浙江工商大學公共管理學院研究生

何翔舟 浙江工商大學政府成本與績效評價研究所所長


    一、問題的提出

    傳統公共產品的分類方法(純公共產品和準公共產品)未能清晰區分實體性公共產品和以法律法規、政府公共政策等形式存在的非實體性公共產品。現實公共產品成本研究主要集中在實體公共產品,對非實體性公共產品的探討屈指可數。當前來看,有形公共產品在廣泛的領域已有政府部門與私人組織、非政府組織之間的合作與競爭,但以公共政策為主的無形公共產品幾乎完全被政府壟斷,政府壟斷政策制定出臺不僅為實體性公共產品的高價供給創造了條件,更為國民收入再分配中使其體制內獲得更多福利創造環境。有形公共產品即使在體制上有了競爭,政府仍可利用公共政策維持高成本,以獲得壟斷利益。

    為便于研究非實體性公共產品及其高成本問題,提出公共產品的一種分類方法:公共產品根據其存在的狀態可以分為有形和無形,以實物形態存在的公共產品稱為有形公共產品,如公路、橋梁、醫院等;以公共政策形態存在的沒有具體實物的公共產品稱為無形公共產品,例如收入分配政策、經濟適用房政策、人才政策等。

    二、無形公共產品機理辨析

    (一)基本要素

    無形公共產品由三部分要素構成,包括決策者、目標群體和受益者。決策者是政府權力機構的代表,有權利決定制定什么樣的政策,如何分配公眾利益,決策者一旦掌握決策權,對決策可施加積極的影響和作用,體現自身的意志和設想。無形公共產品領域的目標群體是政府管理半徑范圍內的全體公眾,以及一些政治競選活動或其他宣傳活動,不了解自己的目標群體,所提供的無形公共產品很難實現無形公共產品設想的初衷。無形公共產品雖然不直接產生受益,但往往是針對某一領域或者某一范圍的公眾,決策者如果想為某一部分人提供更高的福祉,實際上完全可以間接做到。

    (二)分類

    從生產主體角度來考慮,無形公共產品是一個上下交錯、內外結合的有機整體,不僅有最高決策者管理社會的長遠戰略規劃,也有中觀層面的區域戰略規劃,同時也有基層政府的長遠戰略規劃;既有上級決定,也有下級請示、匯報;既有公眾建議,也有公眾在履行義務時必須遵循的規定等等。從縱向來看,涉及到從國務院到鄉鎮、街道辦等所有的各級政府。無形公共產品的體制與機制,是產生成本的主要因素。一旦無形公共產品的高成本客觀存在,必然地會使相應的有形公共產品高成本,社會不公和社會矛盾的產生,大都與無形公共產品的服務體制與機制相關。

    (三)產生機理

    中國無形公共產品的制定和產生機構有兩類。第一類是中央機構,如中組部、中宣部等,它的政策和措施對于政府決策具有權威性和指導性,處于領導地位。第二類是政府機構,如勞動保障部、國土資源部等,針對現實的或潛在問題制定政策措施。從縱向來看,可分為高層決策、中層決策和基層決策機構,一般來說,中央集權國家的高層決策擁有更多更大的決策權,中層與基層機構執行高層決策,結合本地的實際采取具體的措施。從橫向來看,各個層面權力結構內部影響決策的程度不同,正職領導的決策影響力往往大于副職領導,形成一個圍繞中心的權力結構。

    三、壟斷體制下無形公共產品高成本原因

    (一)理論研究不深入

    現實的無形公共產品成本研究及其績效研究,基本上浮在水面,許多研究成果缺乏科學的考核依據。一方面由于政府全面壟斷了無形公共產品的經營管理,使得各級政府預算考核只憑經驗操作,另一方面政府主觀上缺乏控制或科學管理無形公共產品成本的積極性。理論研究的缺乏是一個方面,更嚴重的是重視程度嚴重不足。公共政策的不科學將不可避免導致有形公共產品成本畸高。有形公共產品低成本供給歸根到底要靠變革無形公共產品生產體制來實現。

    (二)監督無效導致成本控制缺乏動力

    內部來看,壟斷作出各種公共政策,低成本往往不是政府所追求的主要目標,決策活動只要不出現重大事故或者貪污受賄等問題,決策者便不會受到追究,造成無形公共產品成本政府內部監督的空置。外部來看,無形公共產品社會監督的公地悲劇現象十分嚴重,公眾沒有產權的內在使用動機,造成社會監督缺失,無法有效規制政府決策和行為。

    (三)政府壟斷公共政策前期研究導致無形公共產品高成本

    公共政策科學化的實現,首先要使出臺公共政策的前期研究市場化,公共政策科學化的病灶就在于其前期研究的政府壟斷。雖然政府在公共政策的前期研究上花了大量財力物力,政府主管部門經常找專家對政府決策進行研究,提供參考意見,但也僅限于此。無形公共產品產生依然是從“政府中來”到“政府中去”的邏輯,最終作出的公共政策傾向于特定階層也就不足為奇。政府對于公共政策出臺的前期研究壟斷,無法帶來相對科學化的政策前期研究。

    (四)“無形公共產品成本”“有形公共產品成本”化

    當某一無形公共產品成本或者對社會產生負面影響時,其成本往往直接轉化為有形公共產品成本,即“無形公共產品成本”“有形公共產品成本”化。公共產品高成本的關注點被集中到有形公共產品上,而非不科學的公共政策。有形公共產品生產經營體制中引入多元化競爭已經帶來積極效果,但從現實來看,高成本問題依然沒有得到根本性解決。究其根源是政府壟斷體制下,無形公共產品的生產經營不能走向市場,使很大部分本應通過一定市場競爭產生高效率的無形公共產品在政府壟斷下低效率運行,并最終將低效率導致的高成本轉化到實體性公共產品上。

    四、無形公共產品低成本服務的實現

    (一)打破政府壟斷,培育無形公共產品競爭體制

    現階段,一些無形公共產品仍然具有純公共產品的性質,例如政府內部的管理制度與規定、內部人員的任免以及外交、國防等方面的政策,一定的歷史時期內仍需由政府壟斷。但許多無形公共產品可以在政府主導下,由包括政府在內的社會各界競爭提供,諸如不同區域的經濟社會政府規劃、教育文化事業的發展,生態環境治理等,完全可以在政府主導下,向市場拓展,在具體操作上可以由政府購買。這一過程的理論機理是,社會需求某一無形公共產品,進而轉化為政府的需求,政府再向社會提出該產品的需求購買意圖,社會各界競爭生產,最優化的無形公共產品由此而生。

    (二)公共政策科學化是無形公共產品低成本的基礎

    公共政策是無形公共產品生存的指揮棒,公共政策本身的科學化是無形公共產品低成本的基礎。當公共政策本身體現是科學的,其落實在無形公共產品的生產上就會最大限度地發揮其科學化作用,為社會提供低成本的無形公共產品;反之,當公共政策本身不科學時,由其指揮所提供的無形公共產品對社會及其公眾來說肯定是高成本的。政府做為公共政策的執行者,應該把公共政策的生產活動交給包括政府在內的所有公眾,通過競爭生產科學的公共政策。只有當公共政策在競爭中產生,公共政策才能體現相對程度的科學性,從而在科學性的公共政策指導下,產生低成本的無形公共產品。

    (三)調整國民收入分配結構是無形公共產品低成本的保證

    公共政策指導下的無形公共產品成本問題,體現在不同群體之間的資源配置不公平,就操作層面上看,很難徹底抑制,根源在于政府以及政府壟斷領域或相關組織可供支配的稀缺資源相對于其他領域太多。從根本上講,是現行的國民收入分配結構的不合理,支撐政府以及政府壟斷部門無形公共產品成本的膨脹。調整國民收入分配結構是控制或降低無形公共產品成本的根本保證,也是消除不同階層之間分配不公平的基本載體。政府可以采取溫和、逐漸過渡的辦法,首先減少二次分配的比例,增加初次分配比例,再進一步在國民收入的最終分配中向競爭性領域的工人與農民傾斜,逐漸控制或降低無形公共產品成本。


 

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