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學會2013~2014書面會議交流材料之二


二、政府專項治理

召集人:周義程 江蘇行政學院廉政教育研究中心副主任,副教授

點評人:朱春奎 復旦大學國際關系與公共事務學院教授,上海市科技創新與公共管理研究中心主任



關于政務微博運用的幾點思考

發言人:楊曉龍 華中師范大學公共管理學院碩士研究生


    Web2.0技術的不斷發展與持續應用,揭開了“以用戶為中心”的時代序幕。社會化媒體以輕松愉快的氛圍、開放共享的主題贏得廣大受眾,社會影響力日益彰顯。如何尊重和滿足多元化訴求、協調和維護不同群體間利益、接受和回應公民的監督與質疑都成為我國政府面臨的現實難題。順應時代潮流而生的政務微博,成為政府與公眾之間的溝通橋梁。但與此同時,由于我國政務微博興起時間較短,加之硬件設施匱乏、領導者重視不足等因素的制約,政務微博的建設尚處“粗放”狀態,形式主義嚴重;官員個人微博與政務微博各自為戰,整體效能難以提升。因此,如何破除既有弊端,尋求我國政務微博的良性發展之路顯得尤為迫切。

    口碑營銷大師安迪•塞諾威茲(Andy Sernovitz)指出:成功的口碑營銷應涵蓋五個以“T”開頭的部分,分別為:Talkers(談論者)、 Topics(話題)、Tools(工具)、Taking Part(參與)以及Tracing(跟蹤)。口碑的好壞,是衡量一個政務微博成效的重要標準。為此,本人選取業界口碑較好的政務微博@平安武漢作為典型個案,通過統計分析與歸納總結探尋其成功的奧秘,以期對我國政務微博的發展有所啟迪。

    @平安武漢是武漢市公安局官方微博,目前擁有粉絲數638252。其下包含15家直屬單位以及21家公安分局。筆者篩選出2013年1月1日至7月1日由@平安武漢所發布的1785條微博,并根據其內容將這些微博歸類為五大模塊并分別統計出數量:情感溝通(含天氣預報、早晚安寄語、生活感悟,共47條)、警務指南(含證件辦理、失物招領、出入境辦理,共149條)、警情通報(含重大案情、災情的進程與結果通報,共434條)、警察故事(含警星評選、感人事跡、警察生活,共176條)、警方提示(含防火防盜、車輛保養、安全知識,共549條)。

    通過對以上數據的分析,筆者認為 @平安武漢之所以在業界獲得良好口碑,很大程度上在有效地運用了“5T”理論。

    第一、談論者,即話題發起之人。政府與公眾都是微博平臺的參與者與談論者:政府通過微博向網絡意見領袖、粉絲輸出話題;公眾通過微博發表評論、參與討論。例如在@平安武漢的情感溝通欄目中,天氣狀況以及早晚安寄語等都是其向公眾輸出的話題,公眾以此為契機評論天氣或轉發寄語中的故事。在彼此互動中,雙方的感情得以建立并持續鞏固。

    第二、話題,即談論的內容。美國傳播學家麥庫姆斯在議題設置論中指出:在大眾傳播中頻繁、大量地報道某一事件,就會使公眾突出地議論這一話題。@平安武漢在信息發布中就巧妙地運用了這點:一方面,針對特定時期公眾普遍關注的問題如雅安地震,@平安武漢就高頻率、長篇幅地予以報道,因而獲得公眾普遍關注;另一方面,@平安武漢也發布頗有吸引力的話題,如:“武漢人均存款5.05萬元,高于全國平均水平,親你拖后腿了嗎?”。這類話題使公眾覺得有噱頭,能夠引起感情上的共鳴,無形之中拉近了政府與公眾之間的距離。

    第三、工具,即話題承載的平臺。政務微博優于傳統媒體的一大特性在于其傳播效果能夠精確測量。因此,政務微博不僅是一個信息發布平臺,同時它還是洞悉民情民意、知曉政策得失的工具。@平安武漢發布的每條微博都能統計出該信息的瀏覽、轉發、評論次數,這些量化數據都可以反映公眾對某一事件的關注程度與所持態度。因此,對政務微博中的數據進行科學分析、總結歸納進而提煉有效信息,可以為政府的科學決策、合理規劃以及政務推行提供數據支撐與理論指導。

    第四、參與。政務微博使信息制造者、媒介、信息接收者之間的界限日益模糊,公眾以往單方面的信息接收者角色得以轉變。在@平安武漢的警務指南欄目下,公眾可以就車輛年檢、臨時身份證辦理、出入境證件辦理等業務進行咨詢。此外,公眾還可以借助@平安武漢的平臺發布尋物啟事與招領啟事。有些外地游客在武漢旅游時丟失物品之后回到原居住地,@平安武漢就通過神奇的微博和眾多網友的“愛心接力”聯系上失主并歸還了物品。這樣的傳播速度和效率是以往缺乏公眾參與的傳統媒體所望塵莫及的。

    第五、跟蹤,即對活動的深層檢測與反饋。一方面,在政策制定、政策執行的各階段難免出現偏頗,因而需要矯枉過正,及時發現并解決問題。另一方面,針對公眾反映強烈的問題,通過政務微博受理并妥善解決,能夠有效滿足群眾訴求,化解社會矛盾。在@平安武漢的“警情通報”欄目下,經常可以瀏覽到一些重大案件的反饋。案件自受理舉報到展開調查,再到調查程序與調查結果公之于眾都體現出政務微博的跟蹤反饋作用。

    因此,結合口碑營銷的“5T”模型,本人認為政務微博的發展需要從談論者、話題、工具、參與、跟蹤五個維度著力,做好如下工作:

    第一、從談論者入手。具體來講就是解決由誰來說、怎樣說的問題。在政務微博的運用過程中,政府部門的談論者地位毋庸置疑。因此,作為談論者主體的政府部門,應該完善政務微博架構,發揮集聚效應。以@平安武漢為例,它以武漢市公安局為核心,其下共有15家直屬單位和21家公安分局,同時這些下屬單位與公安分局也有各自的下級機構與目標受眾。因此在我國政務微博的建設過程中,應該完善政務微博架構,使各政務微博主體權責統一、分工明確,避免職能交叉,爭功諉過的現象。同時還應該加強整體聯動,統一協調,形成集聚效應。

    第二、從話題維度入手。意即哪些話應該說,那些話不應該說。首先,政務微博應該重新審視自身,增加公眾感興趣的話題。傳統媒體時代,官方媒體通過議題設置向公眾灌輸統一的信息;而社會化媒體建立在關系之上,政務微博不能僅僅發布一些毫無實質內容的會議報道與政策法規,徒使政務微博形式化、空洞化。其次,應該加強輿情引導,緊跟草根新聞步伐,及時關注底層民眾訴求,密切關注反饋的情況,如此才能把握輿情動態,維護社會公平正義。

    第三、從工具維度入手。工具維度,強調的是用什么去做的問題。工欲善其事,必先利其器,政務微博的運用當然也離不開技術手段支持。首先,對不同的網民要實行區別對待,提供差異化的工具,以此取得實質性管理成效。其次,應該搭建溝通平臺,提升管理效能。社會化媒體時代,信息是否重要不再取決于官方媒體的報道次數,而取決于公眾的關注程度。微博用戶對信息的關注程度取決于自身興趣點,每一次轉發都是對信息“用手投票”的結果。因此在政務微博中需要搭建溝通平臺,經常舉辦“微話題”、“微訪談”,以此取得互動的實效。

    第四、從參與維度入手。參與維度,強調的是政務微博中各個談論主體間如何共處的問題。實現政府、公民、意見領袖之間協同互動,建立協同共治的局面,首先應該轉變既有觀念,善用社會化媒體,這就要求政府秉承“子產不毀鄉校”的精神,對公眾和意見領袖的意見、呼聲做出積極回應。其次應該重視意見領袖的作用。大部分意見領袖都是某一行業或者某一領域的知名人士或領軍人物,他們擁有眾多的追隨者,蘊含著巨大能量。

    第五、從跟蹤維度入手。跟蹤維度,強調的是怎樣去做的更好的問題。政府采取什么樣的態度與方法,決定了政務微博取得什么樣的實際效果。首先,應對政務微博中的數據進行科學分析、歸納總結,以此改進政府管理,增強管理的科學性。其次,應該拓寬關注對象,掌握輿情動態。政務微博應更多地關注知名企業家、媒體人、專家學者的微博,以此洞察最新熱點,關注輿情動態,更好地實現跟蹤反饋。




政府回應中的緊張性及其解析——以網絡公共事件為視角的分析

發言人:李放 《中國社會科學》雜志社

韓志明 天津師范大學政治與行政學院副教授


    回應,即回答、應答或反應,就是對于他者的態度、意愿、行為或思想等給予的反應和回饋。“政府回應性是現代國家的政府必須具備的時代特征”。“公共行政面臨的核心問題在于,確保公共行政管理者能夠代表并回應民眾利益。否則民主制度便可能無以為繼”。隨著網絡的迅速普及,公民網絡問政蓬勃發展引發的大量網絡公共事件,要求政府予以及時和有效的回應。

    一、基于網絡公共事件的政府回應

    自1994年至今,中國社會跨入到一個全新的網絡時代。網絡公共事件提供了政府回應的觸發機制,提出了政府回應的現實要求。

    (一)話語性回應

    面對洶涌如潮的網絡聲音,政府及其官員首先需要做的,就是以恰當的語言回應民意,響應公眾訴求,就其地位、角色、職權和行動及管轄范圍內的事務等進行公開的解釋、說明和辯護。具體來說,這主要包括履行信息公開的義務,表明政府行為的(法律法規或規章制度上的)依據,說明官員行動的理由,解釋事件之間的因果關聯,闡明政府的立場和態度等。話語性回應的主要目的包括:表明態度、宣示立場、公開信息、揭露真相、解釋原因、道歉認錯等,其中最重要的就是要信息公開,滿足公眾的知情權。

    (二)行動性回應

    行動性回應,就是指針對網絡輿情所表達的訴求,政府采取措施解決經由網絡公共事件所暴露出來的社會問題。但回應性的行動也不完全是執法性質的活動,政府除了要說話,更應該去做事情。區別于話語性回應最基本的信息公開等目的,行動性回應的主要目的在于揭示真相、化解沖突、維護秩序和平息事件等。

    (三)制度性回應

    制度性回應,主要是指對于網絡公共事件涉及或反映出來的問題,政府通過修改、調整或制定相應的法規和政策等來對其做出應對或處置。如果說行動性回應主要體現為具體行政行為,那么制度性回應則是抽象行政行為,是行政立法性質的活動,既有就事論事的直接回應,也可能是具有某種前瞻性的回應,因此,是“立法式政府回應”和“前瞻性政府回應”的綜合體。在網絡公共事件的語境中,制度性回應尤其是指具有“立法”權限的政府及其職能部門對相關的法律、法規、政策和規章制度等進行修訂。

    二、網絡時代政府回應中的緊張性

    身處凌亂而嘈雜的輿論漩渦中,政府及其官員既面臨著巨大的壓力,也經歷并承受著多方面的慌亂、糾結和困惑等,還有可能動輒得咎,引發新的問題或危機。我們將這些情形統稱為緊張性。

    (一)價值緊張

    網絡公共事件不僅是利益表達的技術性問題,而且是民主價值的建構、傳播和實現的過程。對于政府來說,如何盡快將輿論平息下去,將其對政府及其官員的負面影響降到最低,在客觀上解決網絡公共事件所具有的技術性定位容易導致對民主價值的冷遇甚至偏離。同時,政府是否有“有求必應”的義務?如果政府對所有網絡民意都有求必應,那么任何特殊要求都有可能輕易地被正當化。這不但會導致個別利益綁架了公共利益,而且“最終導致政府承擔的責任超出其能力限度,使整個社會表現出不可治的狀態”,公共治理很容易墮入“家長主義”的惡性循環。

    (二)技術緊張

    近年來,從電子政務、信息公開到領導人留言板、政務微博等,政府的技術化水平與回應性程度同步增長。但是,技術的應用也受到人和制度等軟環境因素的制約,限制了政府回應性的提升。網絡的技術特性瓦解了傳統治理技術的有效性,并要求政府官員遵循網絡時代的游戲規則,比如公開、參與和對話等,并以公民能接受的方式去進行回應。如果沿襲傳統權力中心主義的管控思維,使用簡單粗暴的封鎖消息的做法(比如刪帖或封ID),反而會“將一些本來能夠化解在基層的網絡事件在全國的論壇上進一步發酵升級,演變為公共事件”。

    (三)制度緊張

    網絡公共事件提出了政府回應制度化、規范化和程序化的要求。事實上,各地各級政府都大力推進了政府回應方面的制度建設,包括應急管理體制、政府信息公開制度和輿情監測制度等,也都大量包含了政府回應的內容。然而,盡管政府回應的制度化是非常重要的,但其中卻充滿了悖論和陷阱:第一,制度不可能對所有可能出現的情況都能做出預見,并對各種情況都形成詳盡的規定;第二,制度主要是原則性的要求和規范,具體怎么去說或做需要根據實際情況做出選擇;第三,制度化意味著要根據規則和程序按部就班地做事,而規則和程序卻要消耗一定的時間;第四,制度也會異化,成為拒絕采訪、回避記者和躲避輿論的擋箭牌。

    (四)能力緊張

    網絡公共事件所形成的多中心的信息結構、公民與政府之間的對立關系以及復雜多變的輿情環境,要求政府必須提高應對突發事件能力和信息處理能力。但政府也會遇到無法勝任的問題,包括信息溝通不順暢,對環境變化缺乏敏感性,難以及時建立新的行為模式等。客觀地說,在我國當前高度條塊分割的政治和行政體系中,網絡公共事件所提出來的問題,不僅牽涉到政府內部的多個職能部門(如食品安全問題),而且涉及黨委、人大和司法機關等機構(如司法腐敗問題),確實也讓政府力不從心。如果社會群體或個人肆意用網絡民意來“綁架”政府,會加劇政府失靈,導致政府權威性和公信力的流失。

    三、公民與政府互動中的復雜博弈

    政府回應說到底是一個公民與政府之間關系的問題,實際上是公民與政府之間其他更為基礎性關系的函數。

    (一)政府與民眾間的信息不對稱

    公民與政府之間存在著嚴重的信息不對稱,而且政府通常是信息的優勢方。隨著公民權利意識尤其是知情權觀念的發育,就不可避免出現了公民強烈的信息需求和政府信息供給不足之間的巨大落差。在信息不對稱的另一面,是公民很難將自己的意愿和需求輸入到政府系統中去,普通民眾尤其是社會弱勢群體的利益表達非常艱難,以至于一些人采取制度外的甚至極端的方式來表達意見,不但阻斷了公民與政府之間的信息溝通,也導致社會問題累積。

    (二)權力實施及相互控制

    國家治理是政府與民眾等多元社會主體之間相互行使控制權的過程。在網絡公共事件中,公民的參與顯示出強烈的民主控制的含義:(1)公民參與公共事務,進行意見表達,擴張了民眾的話語權,有利于將民意輸入到政府體系中去;(2)公民提出關于公共治理的主張,競爭對于政府議程的主導權,能夠督促政府根據民眾的意愿和要求來做事;(3)公民評議政府績效,監督政府及其官員,甚至僅僅是“凝視”和“圍觀”,也都包含了控制權力的含義。

    相應地,政府也不斷對民眾自下而上的控制進行疏導、管理甚至反控制:(1)開發適應性的策略和手段;(2)建立健全回應機制,及時發布信息,掌握輿論主導權;(3)開辟網絡問政的通道,搭建網絡問政平臺,把民眾的意見“請進來”;(4)推行網絡實名制,限制人肉搜索,強化對輿論的控制和管理。

    (三)政府與民眾利益的錯位

    首先,許多網絡公共事件背后是政府的弊政或丑聞,涉及政府尤其是個別領導人的責任,因此必然會遇到阻力和障礙。其次,網絡公共事件最終的訴求毫無例外都是要求解決矛盾沖突,但對于政府部門及其官員來說,他們所關心的卻是應對輿情,化解壓力,把事情平息下去,而不管問題能不能得到順利解決。最后,網絡公共事件中,民眾訴求所希望的不僅是政府去恢復秩序,制裁非法行為,補償受害者的損失等,也包含了對尊嚴、機會、權利和公平等“抽象利益”的追求。

    (四)互為信任的衰落

    許多調查和研究都顯示,我國各級政府都存在公信力不足的問題。因此,網絡公共事件中的公民是帶著策略進場的。作為現實利益表達機制缺失的替代手段,網絡表達就不免要采用一定的策略和方法,甚至不惜“劍走偏鋒”,挑戰公共道德和普世價值的底線。

    在注意力資源稀缺的條件下,這些策略一定程度上助長了網絡輿論的非理性傾向,加劇了“網絡暴力”甚至違法言論的泛濫,也導致政府官員不相信網民的表達。這種關系結構也形成了逆向的激勵機制,即雙方更傾向于以一種“非合作”的方式來進行互動。

    四、小結

    政府回應是非常重要的,也是相當復雜的,做好政府回應并不容易,其中牽涉到錯綜復雜的公民與政府之間的基礎性關系。適應網絡民意表達的特點和趨勢,各級政府必須深刻認識到回應性的重要性,加快建立健全政府回應的各項規章制度,提高相關政府部門及其官員的素質和能力。更重要的是,各級政府必須致力于建立一個透明、廉潔和高效的政府,提高政府的公信力和權威性,從而使政府的回應更加具有建設性,并真正促進社會問題的解決。





基于恐怖活動決策的我國反恐政策優化研究

歐朝敏 國防科技大學信息系統與管理學院副教授


    一、我國反恐政策的分類及其組成

    反恐政策是指為了預防、阻止恐怖活動的發生以及發生恐怖活動之后如何應對和盡快恢復所制訂和實施的政策。基于恐怖活動的決策過程,根據政策作用對象側重點的不同,可以把反恐政策分為主動型、被動型和根治型反恐政策等。主動型反恐政策主要減少恐怖勢力從事恐怖活動所預期或實際獲得正效用。我國主動型反恐政策主要有通過軍事行動直接打擊恐怖勢力、公開宣布所認定的恐怖組織和恐怖分子、披露信息和引導媒體正確報導以引導廣大人民群眾、制定反恐預案并積極演練等;被動型反恐政策增加恐怖勢力從事恐怖活動所預期或實際承擔副效用。我國被動型反恐政策主要有加強對重點目標和關鍵區域的防護、強化對危險物質的管理和控制、制訂和完善反恐法律和法規、組建比較健全的反恐機構、反恐執行部門制訂并演變預案、積極追捕恐怖分子等;根治型反恐政策主要增加平民從事合法活動所能產生的預期效用。我國根治型反恐政策主要有不斷提高人民群眾的生活水平、構建較完善的社會保險和救助體系、努力保障普通公民的權利、促進文化教育的發展和確保宗教信仰自由、實施獨立自主的和平外交政策等。

    二、我國反恐政策效果的調查分析

    (一)調查問卷的設計

    為了定量衡量我國現有反恐政策的效果,本文構建相應的評價指標體系。在確定具體指標、指標分值計算標準和權重時,遵循注重科學性兼顧數據可得性、以定量分析為主兼顧定性分析、動態指標和靜態指標相結合這三個原則。首先確定各單項指標的數值,然后采用線性加權函數法進行綜合評價得到綜合指標值。

    (二)調查結果分析

    1.反恐政策整體的效果。中國反恐政策效果的評估總分為73.6,整體效果的得分率最高,這說明恐怖主義沒有對我國社會產生大的實際威脅。如從2006到2010年,在2010年由于恐怖襲擊所導致的死亡人數僅比在2006年的死亡人數多2人,遠比在2009年所導致的死亡人數少。境外人士對我國的安全形勢有很高的信心,2010年入境旅游人數上漲了5.8%。然而襲擊事件數較2009年的數量有了大幅上升。有1.63%的民眾認為自己所在的城鎮或村莊在近期很可能發生恐怖襲擊,這說明部分民眾認為自己面臨著較高的恐怖襲擊風險。

    2.主動型反恐政策的效果。主動型反恐政策效果的得分率最低,不到65%。說明我國反恐政策的主動性不強,尤其體現在培育普通民眾的反恐素養上。高達54.53%的受調查民眾不太了解政府出臺的反恐措施,46.74%的受調查民眾一旦遇到恐怖襲擊不太清楚應該如何應對。政府已經采取非武力手段主動打擊恐怖勢力,普通民眾參與反恐的責任感較強。

    3.被動型反恐政策的效果。被動型反恐政策的效果較好,得分率超過了80%,這一點集中表現在對特定目標的防護上。雖然我國沒有制訂專門的《反恐法》,但已構建一套較完善針對恐怖主義的規章制度和反恐機構。但反恐演練的普遍性,針對性以及所配備反恐器械的水平等仍需提高。

    4.根治型反恐政策的效果。根治型反恐政策涉及到政治、經濟、文化和教育等多個方面,不同方面政策的效果迥異。其中,經濟發展、教育和政治參與的得分很高;而貧富懸殊和宗教信仰政策的效果次之;急需改善的是社會保障、政府保護公民的合法利益和為人民服務能力。

    三、我國反恐政策體系優化的具體措施


    (一)我國主動型反恐政策的優化措施

    1.完善現有的情報系統。收集反恐情報時應人力手段和技術手段并重。反恐情報的來源具有非定向和發散的特征,因此必須得依靠技術手段來收集海量情報。同時考慮到我國現階段主要的反恐威脅來自周邊國家,因此仍需依靠人力手段以提高情報可靠性和針對性。此外,情報系統還需加強協作,加強情報系統內部、反恐情報系統和反恐執行系統之間、國家間情報合作。

    2.提高普通民眾的反恐素養。首先是提高普通民眾的反恐敏銳度,利用互聯網、宣傳牌等手段提醒和指導民眾如何識別和報告可疑情況。其次是增強普通民眾正確應對恐怖活動的能力。組織民眾參加反恐演練,增強應對恐怖活動的感性認識。

    3.明確反恐協調和指揮機制。一是要明確協調和指揮的程序和規則。詳盡規定協調請求的發起人,協調請求應包含的要點,協調和指揮的負責人,不同情況下需要參加的機構和需要協調和指揮的事項等內容。二是要規定協調和指揮的獎懲機制。要設計好激勵機制,讓反恐相關各方有動力和壓力積極參與反恐行動。

    (二)我國被動型反恐政策的優化措施

    1.進行恐怖主義威脅風險識別和評估。第一步是將定量和定性相結合,設計合理的風險識別和評估方法。第二步是根據需要,使用構建的方法進行風險識別和評估。第三步是根據風險值合理配置資源。從橫縱向兩個角度比較不同目標和區域風險值的大小和發展動態,然后有針對性地采取反恐措施。

    2.合理設置專業化反恐隊伍并進行系統訓練。首先是根據反恐需要靈活設置專業化反恐隊伍。在同級政府中,如果武警部隊設置了專門的反恐隊伍,公安機關則可以相應少設置專門的反恐力量。如果武警部隊沒有設置,公安機關則需要相應加強反恐力量。其次是要開展系統的反恐訓練。需要根據國內外反恐形勢的發展配備專門的反恐裝備和開展針對性的反恐訓練。最后是明確專業化反恐隊伍的使用規則和優先順序。

    3.深化國際反恐合作。一是推動在世界范圍內達成對恐怖主義這一概念的一致界定。二是推動國際社會達成關于我國所面臨恐怖主義威脅的共識。三是爭取和更多的國家達成關于恐怖分子的引渡協議。

    (三)我國根治型反恐政策的優化措施

    1.豐富和維護人民群眾的基本公民權益。首先擴大基層民主的寬度和深度。改變基層民主的形式和途徑。其次是提高事關人民群眾切身利益事宜的決策透明度。對于人民群眾切身相關的事宜,一定要依法履行相關程序,及時保持決策透明度。最后是健全群眾利益協調機制和群眾權益保障機制。

    2.加快服務型政府建設,切實提高為民服務能力。一是調整政府機構,提高行政效率。清醒界定政府職能,調整政府機構設置,明確各部門的責權利,精簡行政層級和推行電子政務以提高行政效率。二是控制政府經費過度膨脹,控制“三公”經費的增長和抑制行政管理費用過快增加。三是真正樹立公仆意識。

    3.扭轉貧富懸殊過大的局面。第一,政府應該繼續致力于縮小區域差距。第二,改變不合理的價格體系。第三,規范收入來源。應該提高所有收入的透明度和將隱性收入顯性化,依此為基礎來加強監管和健全相關的稅費制度。

    4.構建全國性的保險和救助體系。首先是擴大失業保險的覆蓋面。拓展職工的內涵,把所有企業都納入失業保險的覆蓋范圍。然后是提高保險的質量。調整失業保險的費率和支出范圍,增加醫療保險和養老保險的繳費比例。接著是合理引導志愿者和非政府組織參與救助。





現實、正當性與路徑:

風險管理與分配作為政府職能的必要性研究

發言人:于國輝 北京郵電大學圖書館助理研究員

    一、風險的生產與分配

    對于所有人類來說,存在兩類事物:善與惡。善包括對人類有益的物質、資源和服務等,惡則指對人類有害或潛在危害的災難、疾病和痛苦等,其中潛在的危害性事物即是風險,它是一種概率性事件。政府的職能也因此表現為兩個方面:促進善的生產,以及在群體之間公平地分配善,這主要基于基于善的困乏,不足以為所有人提供充分的資源;抑制惡或風險的生產,如果風險不可避免那么讓所有人都承擔相應的責任,這主要基于人與人之間相互依賴這一事實。

    問題是 ,善的生產同時也導致了惡,即風險的生產。風險社會是在生產力高度發達后的狀態,這種新的風險既包括自反性風險,如核輻射、基因倫理、溫室效應,也包括政治、商業和技術共謀導致的極權主義風險。“工業化、技術和全球市場共同促成風險社會的來臨”。 市場在促進生產的同時,也因為競爭激烈和不確定性,創生了日益增多的不安全感(insecurity)和風險;技術作為生產力,越發成為馬克思所說“異己的力量”,進而催生了新的風險形態。

    在這種新的社會形態下,“風險的影響、分配(allocate)和應對已經成為社會的主要議題”, 取代了之前的財富分配。貝克在早期曾經認為,“‘不平等’的社會價值體系已為‘不安全’社會價值體系所取代,” 但現在他越來越注意到,風險社會同樣充斥了不平等,“風險的界定關系已經類似于馬克思主義的生產關系,這種界定關系的不平等使得強者能夠將他人的風險最大化,同時將自己的風險最小化”;在國際層面,“西方國家和發達經濟體為其它國家界定了風險”。 風險界定由此成為一種權力游戲(power game),這是風險社會的真實狀況。

    二、風險分配不公的社會現實

    (1)風險暴露來源的不公平。Paul將人與風險的沖突關系稱為暴露(exposure)。“不平等的”價值體系也遠未被“不安全的”社會價值體系所取代,真實的情況是二者并存于世。 在食品安全方面,某些人群具有專供的綠色食品供給渠道,而普通公眾則暴露于轉基因食品、添加劑食品的洪流中;在環境污染方面,某些人群居于別墅區,具有良好的綠化設施,而普通公眾則暴露于污染、輻射與廢棄物中。

    (2)風險信息獲取的不公平。不確定性成為當代社會的基本特征;個體行為的選擇取舍都要受到不確定因素的干擾,面臨“價值失范”的問題;生活在不確定性、風險時代的當代人如同浮萍,生活在恐懼感之中,遭遇存在性焦慮。SARS的危害有多大?如何保證自身安全?轉基因食品究竟有哪些隱患……由于信息獲取的不公平,與政府決策層有密切關系的人士知曉更多,而普通的社會大眾則處于隔離狀態。

    (3)風險應對能力的不公平。風險的預測、應對和化解都需要投入一定的社會財富,“風險分配問題, 歸根到底仍是財富分配”。 在財富上處于強勢的富裕階層因此獲得更高的抗風險能力,他們享有較高的交通、醫療和安全條件,而貧困群體則成為風險的主要受害者,他們面對風險時的抗擊打能力極其脆弱,從而成為風險社會中的脆弱群體。相當多的人會因為對風險(災害、疾病等)的承擔由已經脫貧而重新返貧。

    (4)風險感知體驗的不公平。Von Prittwitz認為風險社會更多的是感知(perception)和心理認知層面的結果,即“我害怕,我恐懼”成為普遍的社會心理。但是,他們也承認不同群體在風險認知上存在明顯差異,對風險也有不同的解釋和愿景,某些人比另一些人“更為害怕”。越是弱勢群體越容易害怕,其偏見性的認知框架是如此牢固,以至于認為現實社會的一切都是不安全的。

    三、風險管理和分配作為政府職能的正當性

    風險分配不公和財富分配不公一樣,既挑戰了公平、正義等基本的政治倫理觀念,又影響了社會大系統的和諧穩定。在人們對利維坦式的國家權力抱有警惕和不安的時候,風險管理被納入政府職能實際上是基于風險社會的以下特點:

    (1)風險的負外部性特征決定政府的風險分配職責。外部性幾乎是政府存在的基礎,政府90%的職能都與管制人們行為的負外部性和向人們提供正外部性的公共產品服務有關。風險的外部性主要是指風險后果的受損害者超出風險的始作俑者,并且受損害的人無法得到相應的補償,這是風險社會的最大特點。外部性的存在使得政府必須作為解決方案,這已經為庇古所論證。

    (2)風險的技術復雜性特征決定政府的風險分配職責。在風險社會,風險中蘊含的因果關系和數量關系進一步復雜,超越了普通個體的理性能力。以轉基因、核輻射等技術風險為例,普通大眾既無法理解這些技術及其組合的抽象原理,更無法感知該技術的具體風險和威脅,“風險變得無法預測,甚至完全不可見”,從而引發恐慌。 只有政府才能提供足夠的力量以幫助預警和解決風險。

    (3)風險的復雜立體結構決定政府的風險分配職責。風險社會是一個由風險現實、媒體建構和大眾心理組成的立體系統,其中媒體建構和大眾的不安情緒“可能擴大甚至造成新的風險”, 比如由核電站建設引發的城市騷亂。風險分配由此必須是一個從社會心理到社會現實的系統性方案,波及范圍和涵蓋主體都極其廣泛,唯有政府才有能力和地位應對。

    (4)風險與財富的強相關性決定政府的風險分配職責。風險與財富存在極強的正相關性:一般在財富占有上居于優勢的個體在風險的預警、感知、應對和化解方面同樣占有優勢,貧窮的個體則由于風險的不確定性加劇了其弱勢地位。因此,更為公平的風險分配顯然涉及到財富的合理化分配。政府在財富分配中的地位優勢決定了它要承擔風險分配的主要責任。

    四、政府承擔風險管理與分配職能的路徑

    正如David Moss所說,僅僅用市場失靈理論來解釋政府作用是不夠的。風險頻發對政府的合法性和利益構成挑戰,政府有責任也有動力去應對和分配這些風險,在“社會性的風險爆發、公民個體性的風險感知(public perception)和風險承擔等多方面”發揮作用。

    (1)在風險科技的研發和投入上,向公眾征求意見。在風險科技的研究領域引入“亞政治”,即將科技發展作為一種政治議程,征求公眾的意見,克服傳統的“權威模式(authoritarian models)”,以此讓科學實踐走出自己的內在悖論,實現風險社會的自我超越。“亞政治”實際上是在用“社會理性”來約束“科技理性”,從而緩解風險社會的困境。

    (2)在風險設施的建設和應用上,向利益相關者負責。這意味著核電站等風險設施的建設和應用將走入政治議程,通過聽證會、表決等民主形式重新考量設施所在地或影響人員的利益和聲音。基層政府也將直接向本地民眾負起應對風險的首要責任,快速反應,主動負責,以避免風險在經過傳統的基層——高層政府渠道后所產生的不可彌補的后果。

    (3)在風險事件的內容和傳播上,向公眾公開信息。政府應該改變封閉式的技術專家式決策模式,提升政策過程的透明性和開放程度,使風險事件得到及時、準確的傳播,為所有人提供平等的信息和咨詢服務。

    (4)在風險災難的應對和心理上,為公眾提供普遍保障。政府應完善財富分配改革,提升風險應對的公平性。考慮到有大量的風險可以運用財富、知識、權力去擺脫,政府需要改革我國的收入分配體系,實現社會財富在國民之間的正義性分配,建立覆蓋全民的社會保障體系。


 

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