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當前位置 >> 首頁 >> 學會新聞 >> 2013年新聞
學會2013~2014書面會議交流材料之一


一、政府職能轉變

召集人:韓志明 天津師范大學政治與行政學院副教授

點評人:孔繁斌 南京大學政府管理學院教授



政府財政層級設置的歷史與現實思考

發言人:馬蔡琛 南開大學經濟學院教授


    2013年4月,國務院常務會議決定,進一步擴大交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點。營業稅的未來命運,已基本鎖定為并入增值稅。伴隨著營業稅這一地方稅的主體稅種,轉化為作為共享稅的增值稅,運行了將近20年的分稅制財政體制,如何做出相應調整,已成為中國公共財政建設的攻堅之役。

    一、優化分稅制財政體制的三個假設前提

    (一)“一級政府一級財政”是構建政府間財政關系的基本準則。綜觀各國的財政管理實踐,在多級財政體制下,一級政權(或政府),一級財政預算主體,可以歸納為其共性的特征。其實,所謂財政就是“以財行政”,任何一級政權(即使是作為派出機構或監察機構的準政府層級),為了履行特定的公共服務職能,總需要相應的財力配置,其公共資財的組織籌集、配置使用與績效監督,也就構成了一級財政管理的核心要件。因此,即使就常識層面而言,“一級政府一級財政”作為構建政府間財政關系的一項基本準則,也具有不言自明的特點。

    (二)以確定財政層級的數量,尤其是基層財政層級的端點位置,作為構建政府間財政關系的邏輯起點。其實,地方財政層級設置的多寡,難免會影響中央與地方之間的事權劃分標尺。在現時的中國,中央、省、市、縣、鄉的五級行政體系,其縱深結構不僅在中國歷史上前所未有,就是在世界范圍來看也甚少出現 。就解決問題的次序而言,確定財政層級的數量,尤其是確定基層財政到底設置在哪一層級,作為構建政府間財政關系的邏輯起點,應該是一個先于中央與地方事權劃分而討論的命題。在現時的中國,構建政府間財政關系框架的邏輯順序,應該是首先確定中央財政和基層財政的“雙端點”設置,然后確定政府財政層級的數量,此后才涉及到中央與地方之間的事權與支出責任劃分。

    (三)從國際經驗來看,完全意義上的分級分稅財政管理體制 ,只有在地方政府層級相對簡化的條件下,才有望取得實踐中的成功。在發達市場經濟國家,其政府財政層級多為三級制,即中央政府、州(或省、邦)級政府和地方政府 。就其實踐效果而言,這些國家采行財政聯邦主義的管理模式,應該說是比較成功的。然而,縱觀歷史可以發現,完全意義上的分級分稅財政管理體制,其成功應用的范圍,也只是局限于地方政府財政層級為兩級(有些情況下為三級或準三級)的國家。當地方財政層級達到四級的情況下(也就是加上中央財政,整體財政層級達到五級),財政聯邦主義的普遍有效性,尚未得到現實檢驗。

    二、地方財政層級設置與分稅制改革的不同路徑——中國地方財政“四層級”設置的辯證考量

    1.中國政府間財政關系的“底層設計”:鄉鎮財政存在的現實維度分析

    根據前述的政府間財政關系“雙端點”設置的假設前提,鄉鎮政府及其財政是否有必要作為一級獨立治理體而存在,本質上體現為,中國最基層的完整治理體(即“底層設計”)是置于在鄉鎮一級,還是縣一級。

    近年來,隨著“撤鄉并鎮”的推進,很多地區的鄉鎮人口規模已達5~10萬人 ,而縣級層面上的人口規模往往為幾十萬甚至上百萬人 。從最優管理半徑來看,作為“底層設計”的標尺,無外乎地域和人口兩個因素,尤其是人口因素,已成為中國基層治理體設置的獨特國情因素。從這個意義上講,僅就人口規模而言,鄉鎮作為最為基層的一級政府治理層級,擁有相對獨立的財政權,也應該具有不言自明的特點。

    綜合而言,在通過“鄉財縣管”來精簡鄉鎮財政供養規模和機構“瘦身”、并引入參與式與預算等協商民主制度的基礎上,及時中止“鄉財縣管”的發展路徑。轉而進一步做實鄉鎮財政,以鄉鎮層級作為中國政府間財政關系“底層設計”的邏輯起點,也是大體符合中國的歷史發展與現實需求的。

    2.中國政府財政層級中的“統縣政區”:地級市存在的歷史維度考察

    反觀歷史卻會發現,省與縣之間的“統縣政區”在中國的政府治理結構中,是一種長期存在的現象。長期以來的歷史演變顯示,在中國這樣一個大國,采用以縣為基本單元的“省縣兩級制”政府治理構架與相應的政府間財政制度安排,往往是行不通的,而任何準三級制的構造,最終又總是向三級制演變 。應該說,結合中國的現實國情,采用混合型的地方行政體制,在省與縣之間設置一個行政層級,或許是中國古代行政管理的一項寶貴經驗 。

    筆者認為,究其歷史原因大致有四:第一,中國地域廣大,人口眾多,交通與通訊不便,不得不縮小轄區管理半徑,增設政府及財政層級;第二,政府職能不斷擴張,管轄事務不斷增多,也導致不得不增設政府及財政層級,以緩解本級政府的公共受托責任壓力 ;第三,中國傳統的政府治理構架,體現為一個不斷產生“冗官”的趨勢,因大量的官員升遷難以安置,往往不得不通過增設層級的方式,解決基層政府官員的提拔問題 ;第四,我國作為一個多民族國家,存在著大量的民族自治區域,其政府治理的層級設置往往具有一定的特殊性。

    綜觀以上諸歷史因素,除交通和通訊問題,隨著技術進步,已然得到了根本改觀之外,其他諸因素時至今日仍不同程度存在。此外,上世紀一些歐洲國家的政府層級改革,也提供了域外視角的啟迪 :法國本來采用省與市鎮兩級制,二戰后,在省以上出現了一個準建制——大區,20世紀80年代大區改為正式建制;意大利同法國一樣,也采用大區-省-市鎮三級制;英國原來為郡與市鎮兩級體制,20世紀90年代先后在蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾士分別設置了大區議會。這三個國家均為中央集權的單一制國家,人口大致相當于中國的一個省,而在地方層級上卻先后由原來的兩級制向三級制發展,這是頗為值得進一步深入思考的。況且,“省管縣”的改革思路,在區域經濟發展、城鎮化推進以及公共服務規模化等方面,也存在著較大的風險 。因此,在現時的中國,是否全面取消“地級市”這一“統縣政區”,不能采取“一刀切”的做法,仍舊需要加以審慎地辯證考量。

    三、初步結論與政策建議

    1. 從理論層面推演,“五級政府五級財政”的財政體制構架,基本上是符合中國國情的現實選擇。在當前的社會轉型時期,可從以下兩個維度,暫做變通性考慮:其一,基于精簡政府機構、提升行政效率的考量,在短期內或許可以暫時取消地級市這一“統縣政區”的財政層級設置,但從長期來看,在維持既有省級行政區劃的條件下,“統縣政區”這一層級很可能會出現某種方式的變異與再生。其二,鄉鎮財政作為中國政府間財政關系的“底層設計”,不僅不能削弱,反而應該加強。在切實精簡鄉鎮政府機構、合理界定鄉鎮公共支出責任的基礎上,及時中止“鄉財縣管”的改革路徑,通過主體稅種分享和均衡性轉移支付,有效充實鄉鎮財政的財源基礎,盡快做實做強鄉鎮財政。在鄉鎮財政支出管理中,引入參與式預算等新型基層民主理財方式,構建并完善基層政權長治久安的公共財政基礎。

    2. 考慮到“營改增”引致的分稅制財政體制調整的緊迫性,以及房產稅(抑或零售稅)等可能作為地方稅主體稅種構建的相對長期性。作為短期內的因應之道,目前或許只能微調中央與地方支出責任中明顯不合理之內容(如將明確屬于中央責任的事權上劃),與此同時,進一步提高增值稅、企業所得稅和個人所得稅的地方分享比例。例如,可以將增值稅的分享比例,從目前的75:25,調整為65:35(或60:40);將企業所得稅和個人所得稅的分享比例,從目前的60:40,調整為50:50。但是,對于地方調增的分享部分,則應作出一些限制性規定。




“飛地”治理中的制度嵌入

發言人:姚尚建 華東政法大學政治學與公共管理學院教授,政府理論研究所所長


    一、飛地的產生:政治與經濟的雙重路徑

    飛地(或稱插花地)的產生在我國是一個普遍存在的人文地理現象。我國飛地大小不一,大的包括好幾個縣,面積達數萬平方公里;小的則有村與村之間的“插花地”,面積甚至不足一平方公里。從歷史上看,飛地的歷史可能早在戰國時期就已經存在。到了元朝,插花地開始大量存在,元代插花地甚至可以有不同的層級。新中國的飛地經歷了計劃經濟和市場經濟兩個階段。在前者,出于多種目的,國家的一些大城市先后獲得了異地的管轄權,經濟原因通常不是實施飛地的主要原因;但是從上個世紀90年代起,中國的市場經濟活動以區域不平衡的特征開始啟動,中西部地區就成為這些先發區域的產業轉移目的地,“飛地經濟”開始形成。因此,經濟飛地既涉及企業的行為,也包含著政府的決策。

    二、飛地治理的困境:秩序與利益

    中國的飛地跨越了行政區劃,給行政管理帶來很大困難,在單一制治理結構中,行政區的隔離促使管理的成本加大。在專制主義統治體制中,飛地形成雖有歷史上的合理性,但是經過一段時期之后,仍多被視為一種行政權力的不當交錯,當這些插花地無人進行有效管轄時,往往產生嚴重的治安等社會問題。在市場尚未形成的時候,飛地的形成更多服從中央政府的統一安排,并無自身的利益訴求。在飛地的管理上,雖然飛出地占用了飛入地的眾多資源,但是由于這些資源的國家屬性,飛入地政府必須無條件服從中央政府的行政安排而無權支配這些資源。飛出地政府無償獲得這些土地或資源以后,則把本地方的行政管理體制整體性地引入飛入地,從而實現治理結構的延伸,并與飛入地實現了制度分離。

    三、飛地治理的批判:制度嵌入中的治理正義

    歷史上長期的社會動蕩和頻繁的土地買賣、自由墾荒,都可能形成諸多復雜的飛地現象。雖然飛地治理沿襲著單一性治理的基本制度,但是飛出地與飛入地的政治關系注定了飛地治理蘊含著制度的嵌入。治理的價值仍然在于正義的供給,飛地治理背后反映的制度正義仍然需要格外的關注。

    計劃經濟時代的飛地治理必然是地方政府治理結構的制度性延伸。在上個世紀90年代啟動了市場經濟體制之后,地方政府的經濟績效考核力度加大,飛入地與飛出地的經濟利益交換成為眾多飛地形成的直接動力,但是由于飛地遠離飛出地政治中心,并對于飛入地政治中心形成隔離,因此飛入地與飛出地政治權力之間就一定形成張力;而當飛出地政府利用自身的經濟強勢地位對于其飛地進行規劃,并無視飛入地的整體性產業結構和利益主張時,那么這種這種飛出地與飛入地政府治理的制度之間又可能形成新的張力,制度的合轍與閉鎖甚至會同時出現——合轍的治理制度能夠形成良好的政策互補,而閉鎖的制度結構之間則形成諸多的政策嵌套。因此如何防止經濟發達地區的經濟增長給經濟欠發達地區帶來負的外部性,既防止前者對后者的資源無度攫取,又防止大量的高污染、高能耗企業轉移到后者,則不是簡單的制度完善的問題。

    從制度嵌入的視角,飛地治理的背后意味著社會變遷的可能性。對于經濟欠發達地區來說,飛地帶來的生活方式的沖擊有可能對本區域的社會發展起到積極的意義。而飛地的形成則可能打破這種相對封閉的社會自然狀態,促進社會結構性轉換。但是,在具體案例中,保守主義并不一定存在于經濟落后地區,由于制度的嵌入中的排異效應,其他地區的移民即使遷入,也無法實現移民與原住民的社會融合。而這種社會排斥形成的“心理飛地”則隱藏在社會的深處。因此在飛地治理的制度嵌入中,既關注作為因變量的外來制度,也要關注作為自變量的本土制度,但是總體上來說,無論政治飛地、經濟飛地還是心理飛地,社會平等和治理公正必須作為治理制度建設的核心價值。

結語

    權力和利益的驅使是飛地產生的歷史原因,也決定了飛地治理的當代復雜性。經過多年的沿襲,在很多區域,其矛盾之復雜遠非簡單的行政區劃調整與制度嵌入就可以實現,在面對傳統的飛地時,其治理之復雜已經成為地方政府不愿提及的棘手問題;而在建設經濟飛地時,飛地恰恰又成為地方政府孜孜以求的治理形態。事實上,在飛地治理的困境之中,在利益和正義的沖突之后,是制度與價值的對立,這些尤其在當代的經濟飛地中得以體現。只有在這種沖突得到化解之后,飛地治理才能成為我國地方治理的積極形態。





省級政府機構職能轉變研究――以湖北省為例

發言人:蘇忠林 中南財經政法大學公共管理學院副教授

姚文振 中南財經政法大學行政管理專業碩士研究生



    轉變政府職能是中國30年行政體制改革的一大主題。改革開放以來,省級政府基本建立了與市場經濟體制相配套的政府部門,機構改革取得了明顯成效,政府職能進一步轉變,服務型政府建設取得了突出進展、機構設置逐步合理、職能有機統一的大部門體制改革邁出了重要步伐、省級政府機構設置在一定程度上體現了省情。總的來說,隨著行政管理體制改革的推進,省級政府的政府組織結構逐步優化,機構改革已取得明顯成效。

    一、省級政府機構定位和職能關系存在的問題

    (一)在省級政府機構設置中,政企不分、政事不分、政社不分的機構仍然存在

    1.政企合一的機構仍然存在

    我國省級政府的某些部門和人員仍然習慣于代替市場去生產和提供與私人產品相關的資源,目前,我國省級政府與一些國有企業、集體企業仍然保持著政企合一的狀態。這是由于我國曾經長期實行計劃經濟體制的原因,政府包攬一切企業的功能。

    2.政事不分的機構仍然存在

    在機構設置上基本照搬黨政機關的科層模式,行政化傾向比較明顯;許多事業單位在服務定位上更多地朝向政府,與政府機關形成了自我服務、內部循環的運行機制,束縛了事業單位公共服務職能的發揮。目前推行的大部制改革也為事業單位的改革提供了契機。

    3.政府與社會的關系仍需改善

    改革開放之后,隨著市場經濟的發展,多元利益格局逐步形成,為各種社會組織的興起提供了基礎,同時,個人的參與意識、參與形式、參與渠道不斷改善,目前政府與社會之間的控制關系已經不能適應當前社會的發展。

    (二)省級政府機構中職能重疊的問題仍然存在

    我國省級政府機構基本上是參照中央一級政府機構設置的,上下對口,同時,地方的政府機構設置了很多層次,基本上參照上一級政府機構設置,在這種情況下,就有可能導致權限不清,一個行政管理事項可能由多個層級的行政機關管轄,具有最終管轄權的行政機關可能遠離行政相對人,導致行政機關之間公文旅行,行政相對人辦事環節增多。

    (三)省級政府內設機構的類型與職能不完全匹配

    在機構設置的結構中,香港特別行政區值得我們借鑒:特首以下設3個司,然后是12個局,局以下設60多個執行機構,根據需要設置處、署、所、隊、組等,其機構設置基本是按事設崗,即某一個機構專門負責某件事,這樣就解決了人浮于事的現象。

    (四)黨政機構各自的職能邊界不夠清晰

    我國的黨政關系比較復雜,在省級政府機構職能轉變的過程中,如何協調好黨與政府的關系,在實踐中一直是一個比較棘手的問題。但是,中國政府是一個既包括行政系統,也包括黨委系統的特殊范疇,我國的黨政關聯度非常高,在行政管理的過程中往往存在著黨政職責界限不清晰的問題。

    二、省級政府機構存在問題的原因分析

    (一)政府職能未厘清

    政府職能與機構編制密切聯系,機構編制要根據當前政府的職能來確定,政府職能不明晰,直接導致國家機構編制管理存在誤差。當前,我國的政府職能還存在“越位”和“缺位”現象:一方面,政府管了一些不該管也管不好的事,人員編制膨脹;另一方面,本該政府管的事,由于沒管或者想管但是沒有人員編制而沒有管。

    (二)省級政府編制管理與當地實際需求間存在裂縫

    改革開放以來,我國省級政府的機構改革基本上是“懸浮式”的單向改革,所謂“懸浮式”是指,省級政府機構改革經常“懸浮”于當地的實際發展情況,改革的過程主要是中央政府與地方政府之間、層級政府機構之間以及政府機構部門之間的互動,當地民眾和社會力量基本上是改革信息的被動接受者,這種缺乏回應的單項改革經常導致政府機構改革與當地實際發展不相符,省級政府的編制管理缺少了改革的依據。

    (三)傳統“人治”思想以及相關法律的缺失制約省級政府職能轉變

    在現代政府轉型的過程中,“人治”思想已嚴重影響和制約著政府職能的轉變,成為省級政府職能轉變的一個內在約束條件。

    (四)省級政府職能轉變的制約因素

    主要包括:第一,省級政府自身的能力。第二,地方政治制度。第三,經濟體制。第四,社會發展水平。

    三、推進省級政府機構職能轉變的基本思路

    現在看來,政府職能轉變是一個目的性的東西,帶有很強的價值理性。省級政府機構職能轉變是現代行政管理體制改革的重要內容。省級政府在政府職能轉變的過程中取得了明顯的成效,同時,緊緊圍繞建設服務型政府這一根本價值定位,努力推進省級政府職能轉變。其基本目的是健全現代市場體系,加強宏觀調控,放松政府規制,簡化行政審批制度,省級政府由管制型向服務型轉變,建設服務型政府。

    省級政府職能轉變的基本目的是加強宏觀調控、放松政府規制、建設服務型政府,同時,國務院在2013年機構改革方案中指出,不強制要求地方政府和中央政府設立對口的部門,中央還要下方投資權、審批權等,這都為省級政府職能轉變提供了思路。

    四、省級政府機構職能轉變措施

    (一)改革省級政府機構編制管理和服務,促進機構編制資源的科學合理配置

    1.加快機構編制立法工作,為省級政府職能轉變提供法律依據

    2007年,國務院頒布《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》,在一定程度上填補了我國地方政府機構編制的法律空白,但是要徹底實現政府機構編制法治化,還應該不斷總結經驗,觀察其執行的得失,在現有編制管理條例的基礎上,盡快研究制訂全國統一的《機構編制法》。

    2.進一步完善編制實名制和機構編制政務公開

    機構編制實名制管理,是將機構編制管理與人員管理、財政預算管理相結合,嚴格按規定核準使用編制、配備工作人員、核撥經費,實行按編設崗、定編到人并向社會公示的管理制度。

    3.優化編制機構,科學配備公職人員崗位

    現在我國的機構改革中面臨的主要不是公職人員的裁減,二是公職人員崗位配比問題。迄今為止我國公務員崗位配比仍不合理,主要表現是“四多四少”,即官僚機構多,執行人員少;管理人員多,服務人員少;后臺人員多,一線人員少;務虛人員多,務實人員少。這不符合我國服務型政府的要求。

    (二)進一步推進政企、政事、政社分開

    首先,要還原市場經濟中市場的基本資源配置作用角色;其次,要加強事業單位分類改革,增強事業單位的公益性、獨立性和專業性,將事業單位行政、技術服務和生產經營相互分離,合理界定職能;再次,要促進社會團體獨立參與社會管理,形成政府與社會共同合作的良好關系,釋放社會公益型組織、行業協會和慈善機構的活力;最后,要進一步減少行政審批事項。

    (三)進一步打破傳統科層制,合理設置內設機構

    在具體改革過程中可以通過理論推演和實踐分析,界定是否需要上下對口的明確標準。對于上下級政府部門均較為關鍵的機構,必須“一對一”進行對口設置,其他的則可根據下級部門的具體實際情況,因地制宜,為地方改革留下更大的可操作空間。

    (四)進一步推進省級政府大部制改革,優化省級政府組織結構

    1.以省級政府大部制改革帶動事業單位改革

    大部制作為一種新型的組織管理模式,其運作要義主要有三點:一是整合機構;二是職責分開;三是機制創新,行政權三分之后的各功能之間,尤其是決策和執行之間,將由僵化的官僚等級管理機制,經由合約式管理,改變為富有活力和彈性的企業性機制。

    2.黨政統籌聯動,推動省級政府大部制改革

    可以通過大部制改革,解決黨政之間的特殊問題。比如,可以考慮將政府辦公室與黨委辦公室合為一個綜合辦公室;加掛政府法制辦公室、應急管理辦公室牌子,以及國家保密局的牌子,同時可以考慮在里面組建決策咨詢局。




我國中央部委間關系研究

發言人:蔡英輝 對外經貿大學組織部助理研究員


    中央政府按照職能分工進行部門劃分,以此發揮專業優勢和促進資源整合;其中各部、各委員會(簡稱中央部委或國家部委)是獨立承擔責任的行政主體,有立法建議權和被授權制定行政規章,是本文的研究對象。中央部委之間權限存在交疊,存在溝通不力、協調欠佳、歧異過大的情況,甚至負面效果抵消分工優勢。要研究中央部委的設置原理,援引民間機構監督,使部委超越職權時有所忌憚、不作為時心存愧疚;借用現代技術整合資源和促進信息溝通,促成中央部委密切配合以實現治理現代化,重歸政府整體協同服務民眾的本原。

    一、研究緣起

    研究淵源。現代意義上的政府和部委肇始于民國時代,孫文等人對三權分立修正補充,影響了中國現代政府改革進程;現階段行政改革的主體仍然在大陸,但迄今僅有施雪華、曹麗娟、麻寶斌、張翔等從內部協調、大部制、部際協調等方面分析。政府部門無論裁撤還是合并,整合而成的新機構都要與其他部門配合,涵蓋再廣泛的部委也會與其他部委職能交叉,要回歸政府部門的本位,使行政機關新設、合并或裁撤的來龍去脈一目了然。

    概念辨析。憲法86、90條對部委的工作程序進行概括,是為中央部委的佐證。中央部委是約定俗成的部、委員會等國務院機構的簡稱,部委職能范疇涵蓋全國,重要部委的作用遠遠大于地方政府;國務院組成部門亦要對人大負責,部委間關系不容忽視。援用中央部委概念而排他,緣于:“中央政府”固然涵蓋國務院及其下設機構,但各部委的主體地位被虛置,不能精確描述部委間關系;“中央部門”多為審計財會類的稱呼,還包涵人大、政協和政黨體系中的中央部門,與公共管理的環境并不契合。

    地位界定。任何國家的中央政府都有行政部門,法律層面界定部委的地位十分必要。英國的中央政府包括英王、樞密院、內閣、首相及部長等,部的地位不可或缺。美國的部伴隨共和制而生,部有依法自行處理部內事宜之權;法國中央國家行政機關包括“總統、總理、部長、獨立的中央行政機構” [1]。我國憲法第90條和《立法法》第71條賦予中央部委制定規章的權限,中央部委分別向行政系統和全國人大負責,部委間關系錯綜復雜,要以去偽存真的態度分析部際關系,明確部委地位的意義凸顯。

    范疇涵蓋。中央部委涵蓋國務院組成部門(部、委、人民銀行、署等)、部分國務院直屬機構(直屬特設機構)和部分國務院直屬事業單位。第一,嚴格意義上的中央部委主要是國務院組成部門,中央部委間是“內閣成員”之間的關系。第二,具有行政管理職能的國務院直屬機構可認為是中央部委,緣于《立法法》賦予部分國務院直屬機構行政立法權,主管某項專門業務且能獨立承擔責任。第三,部分國務院直屬事業單位亦可視作中央部委。如證監會、保監會和銀監會及地震局和氣象局可認定為部委。中央部委不包括國務院辦事機構(非行政主體)、部委管理的國家局(可歸為部委內部事宜)和央企(非行政機構)。

    二、中央部委間關系的協調困境

    法治環境不健全,社會寬容度不足。3/4強的法律由部委起草,再由政府向人大提案通過形成法律,部門初擬的法律通常以部門利益為主導,立意標準和執行方法往往與其他法律不兼容,如水法和環境保護法的沖突加深了水利部和環保部的矛盾。在缺乏規范和約束的情況下,有中央部委擁權自重和以部門利益為先,部委間關系協調陷入困境。再則,當前社會有褒揚乃至捧殺官員的風氣,出事則紛紛譴責或置身事外。社會應營造寬容的氛圍,政府官員有勇于承擔責任的勇氣,使部委間關系沿著健康的軌道行進。

    職責權限未明確,彼此信任度堪憂。政府職責范疇存在交叉,“在各政府機構領地的交界地區都存在著公地,每個政府機構都必須容忍其他機構占用公地”[2]。但這個容忍是有限度的,逾越則導致部委間合作受阻。中國政府網及部委網站,解釋行政職能時往往有一條“國務院交付的其他事項”,為部委違規擴權埋下了伏筆,職責權限不清導致的矛盾并不鮮見。缺乏信任時難免會有政策打架,造成社會和民眾遭殃。

    機構更新不及時,人員素質待提高。我國政府改革在精簡機構和轉變職能逐步取得成效,但存在社會參與度不足、執行步驟不緊湊、變革遲緩的現象。在缺乏規范的情況下,一一對應協調都可能會出問題,何況三四十個部委及相應級別的機構相互作用。從人員素質來講,在唯政績論的影響下,招募到的人員不一定勝任工作,存在漠視法律、濫用權力、以權謀私現象,而公務員退出機制存在阻塞,難以實現優勝劣汰,其危害不容忽

    政令常出自多門,政策沖突不鮮見。中央部委間在制定政策前缺乏協商,加之缺乏有效監督和程序規范,制定政令時很難考慮他者利益,政策沖突比比皆是,尤其在環境保護、經濟發展等方面較為突出。政府要基于公共利益發揮智慧,建構超脫的常設機構協調,在百家爭鳴中樹立正統聲音,明確部委地位、破除部門藩籬、促進部委協調、維護公共利益。

    三、中央部委間關系的調整

    法律關系明晰,信息公開透明。完善《立法法》、《國務院組織法》并立法明確部委地位和職責,建構協調溝通機制,在法治環境中解決爭議。開放政府的決策不能在密室進行,要順暢信息溝通渠道,將可能存在的爭議開誠布公,向民間公開征求建議和接受社會監督;推進信息共享和數據庫建設,增強信息交流,在自然災害、人才管理、資源開發等方面加強合作,以公共云服務平臺為公民提供個性化服務。

    主體地位確立,權責體系分明。中央部委職責涵蓋全域,擁有制定行政規章權限,影響力遠超過普通縣市乃至省級政府,因此要明確部委的主體地位和破除部門主義,實現部委間的良性協作。機構越繁雜越有可能發生沖突,職能劃分越細則越會導致盲區。中央部委要在職責明確情境下預設發展目標,促進部門溝通和實現彼此協作,要優化部委內部組織架構,實現職能合理分化和有機整合,在改革之初就盡力做到未雨綢繆,在科學合理基礎上實現面面俱到。

    機構改革順暢,人員關系融洽。政府改革在部門利益、層級矛盾之間往往止步不前,只能審慎的逐步推進。要以解剖麻雀的精神分析發展路向,按照運行規律理順關系,實現部委間的有序協調。良好素質的行政人員是部委間有序合作的基礎,要鼓勵行政人員主動交流,以維護公共利益的價值取向,以天下為公的情懷摒棄私利,以謙虛謹慎的態度促進溝通。應多舉行聽證會,在政策制定、執行中全程征求輿情民意,實現信息隨時互動反饋,最大程度的維護公共利益。

    伙伴關系建構,政府整體治理。中央部委間關系受制于官僚制觀念和部門主義隔閡,部委間缺乏溝通平臺和彼此不信任,這是政策沖突的發生的成因,超越層級和實現跨部門合作則成為當務之急。多個政府部門乃至地方政府間的協調并非易事,要明確職責分工和保障自身獨立性,消除隔閡以維系與其他組織的關系,實現平等信任的跨部門跨區域協作。如平潭實驗區并非單個地方或部委所能建設,而關涉到國家層面戰略規劃、相關部委政策配套和兩岸齊心協力,在同一話語體系內平等對話、法律兼容和減少沖突,這或許是促進海峽兩岸交流的捷徑。

    四、小結

    中央部委間關系協調要營造完善的法治環境,制定部委組織法和明確各自職責,確保部分行政機構的獨立性地位;發揮司法體系作用,保障公平公正和懲戒以鄰為壑者,規范部委行為和實現張弛有度;建立常設協調機構,行政改革中優化組織結構,這是中央部委間關系研究的可行之路。



從體制到過程:深度推進政府職能轉變的著力點

發言人:崔慧姝 南開大學濱海學院法政學系講師


    中國的各項事業正在進入新一輪的改革階段,行政體制改革亦需要開始新一輪的“創業”,通過切實推動政府職能轉變,使政府盡快適應治理環境和發展方式的轉變。步入新時期的政府改革與建設,有必要進一步開辟新的陣地,把優化政府運行過程作為更加重要的發展著力點,納入到整體改革布局中,做到制度與過程并重、體制改革與機制調整并進,以精良的公共治理,全面推進政府職能轉變工作和行政體制改革事業。

    一、從“體制”到“過程”:新的改革視角與陣地

    在新的時期推進政府改革,轉變政府職能,應該從體制改革與過程優化兩個方面共同著力,既強調體制改革,亦注重政府過程的調整與優化。政府運行過程的優化,政務工作流程的改進,顯然也應該是政府職能轉變工作的一個重要方面。政府完全也應該能夠在這一領域主動作為、有所作為,在這一改革陣地取得更大的改革收益。體制改革是分階段的,過程改善則可以作為日常性的工作來安排。以往政府對這個問題注意不夠,導致自身運作的線條太粗,做事不細,對工作流程的研究、設計和規范不夠,總認為一些細小問題“無所謂”,從而導致在某些方面形成了政府工作的軟肋和短板。實際上,諸如政務公開、績效評估、公務員隊伍建設等領域的進一步調整和優化,主要都不是人們所習以為常的體制和機構改革問題,而是屬于政府過程、政府履職方式的范疇。在這些方面不斷發力、不斷進步,對提高工作效率、減少行政消耗、樹立政府良好形象都會有顯而易見的積極作用。在經濟與社會發展面臨上一個新臺階任務的關鍵時期,在各種新事物加快作用速度的新時期,政府管理流程設計安排粗放的問題會逐步暴露出來,在一定條件的影響下還會進一步放大。這就要求政府要主動學習和實踐,在這方面盡快“上路”和“補課”,從理念、規范、效率等多個方面進行綜合考慮,統籌協調,以推動政府管理和服務水平盡快獲得實質性的提高。

    二、優化政府運行過程是對政府職能轉變的“技術支持”

    (一)政府運行質量的提升是職能轉變成效的最“直觀”體現

    轉變政府職能工作要涉及到若干領域的內容,所取得的成效也會以不同的形式和節奏體現出來,既有立竿見影的快速進展,也有潛移默化的點滴轉變。政府加強在自身建設方面的主動積極作為,是一種比較便易的、能在一個比較短的時期內贏得公眾信任和支持的有效方式。政府運行過程的內容構成、程序設計、硬件配置與公眾所日常接觸的公共產品和服務緊密相關,同時又在很大程度上影響到公共產品和服務供給的品質和效率,影響到公眾基于與政府接觸的“體驗”而產生的對于政府形象的認知。政府組織管理日常事務能力的高低,辦事流程規劃的合理與便利程度,政府工作人員的服務態度,直接關乎公眾冷暖和生活舒適度,是居民極為關注且都“看得見、摸得著”的領域。政府在這些方面的改進,自然就會更容易使民眾切身地感受到政府工作的進步和變化。

    (二)職能轉變的到位程度有賴于政府運作方式的改進程度

    任何完美的制度設計、理想的組織架構,都需要實際的運行效果來體現。只有在實際運行過程中將改革的努力和心血呈現出來,才能使公眾實實在在地感受到政府改革的誠意,并對政府工作給予認可和信任。緊跟著轉變職能工作的節奏和步伐,優化政府運行過程,在履職程序和方式的規范有效程度、公務人員隊伍素質的整體強化等方面加速跟進,都是能夠有助于轉變職能工作順利實施的“助推劑”和“潤滑劑”。體制、制度、機構等領域的改革,都需要漸次傳導和體現在機制、程序、方式等操作層面中來,任何改革方案都要貫穿于政府的實際運行過程中來得以展現。因此,政府運行過程這一關的工作沒有把握好,轉變職能工作的成效就會大打折扣,甚至存在著“卡殼”甚至“前功盡棄”的風險。做好流程、工序、態度這些可能看似不起眼的細節性工作,實際上是為轉變職能工作“站好最后一班崗”。

    (三)政府運作方式的創新有助于加快職能轉變的節奏

    政府運行對于治理環境的快速反應,政府運作方式創新的日益活躍,對政府工作的實質性影響越來越大。越來越多新治理方式的采納,使傳統管理手段受到較大沖擊,加速了它們退出歷史舞臺的過程。社會各方面對政府加快改進服務和管理方式的迫切需求,地方之間發展的競爭,使得政府在治理創新方面一直保持著較高的壓力和動力。同時,在具體運作方式領域的創新不需要支付太多成本,難易選擇余地較大,很多政府部門都將這些方面的創新作為政府改革的重要“抓手”,傾注了很大的精力,表現出了積極的首創精神,在這一領域的積極性、活躍度日漸高漲,都在隨時“注意”各自的工作動態,不甘心“落于人后”,形成了一個比較良性的“爭先”局面。各式各樣因地制宜、切實可行的政府創新樣本越來越豐富,轉變政府職能工作的整體節奏越發明快。

    三、充分發揮優化政府運行過程對于轉變政府職能的“窗口”效應

    (一)以“軟服務”限制“硬差距”

    衡量和比較地區間、城鄉間的經濟社會發展狀況應該是全方面的。對于經濟欠發達地區而言,即使是在受限于財政狀況、基礎設施建設等“硬件”條件的約束下,政府也完全可以從提升自身運作水平、提升“軟件”品質這一點來著手進行努力,突出自己的比較優勢。隨著社會的全面進步,政府自身應當能夠逐漸理解并體會到:推動經濟發展是成績,提升政府運行水平也是成績;招商引資是成績,做好社會管理和公共服務也是成績;提高自身運行水平,同樣會得到體制內外方方面面的認可。

近年來,越來越多的政府主體已經認識到主動優化政府運行過程、提高運作水平的重要性和價值所在。不少地方在政府運行的理念、機制、流程等方面探索推出了豐富的創新實踐,有的還上升形成為正式制度,同時它們參與官方或民間舉辦的“地方政府創新獎”、“行政管理創新獎”、“改革創新獎”、“政府工作創新獎”、“政府服務創新獎”、“公務員創意獎”等相關活動的積極性都很高。這些都充分說明,政府已然非常重視自身的建設工作,也很關心來自社會各個方面對自身工作的評價。今后應鼓勵更多的政府主體去積極探索適宜自身的特色發展模式,起到標桿和示范作用,為中國政府發展提供充滿創意的理念和實踐樣本,共同推動和實現政府運行水平的整體提升。

    (二)以“日常性調整”配合“階段性改革”

    日常性的調整和優化工作,就是針對平時工作中司空見慣,尤其是社會公眾反映較為強烈和突出的現實、直接問題,政府主動從細節、細微之處著手,研究摸索出能夠解決這些問題的改進辦法,推出改革的具體舉措。采用“問題導向”的改革思路和推進方式,著眼于現實中一個個具體的實際問題,著眼于“小事”,著眼于細節,著眼于細微,是政府展開“日常性調整”的主要特征。在平時工作中,各個地方政府、部門機構,都要堅持秉承“日常性調整”的觀念,在自身力所能及的范圍內,針對最具體、最實際的問題進行“微調”式的改進和優化,這些“小改革”、“微改革”日積月累下來,肯定將會把政府運行水平提升到一個新的層次,政府形象塑造和公信力建設也將會有一個質的飛躍。

    應當看到和承認的是,中國的各個地方政府主體、各個政府機構從來不缺創意和想法,更不缺踏實肯干的行動和效率。今后需要注意的是加強引導,更加明確未來的發展方向和建設重點,用一個現代化政府管理的應有標準去要求它們做好相應的工作,把精力和資源投入到應有的領域和前進軌道上,使他們盡快融入到民主和法治的當代治理格局里,在致力于現代化建設事業的過程中不斷提高自身運行的水平。




行政流程優化的維度與實證分析——以政府職能轉變為切入

發言人:李瑞賓 河北大學政法學院


    行政流程優化與政府職能轉變不可分離,政府職能轉變是行政流程優化的啟動原點與所欲達致的目的所在,行政流程優化的實效是政府職能轉變的應然與實然之間關系的具體表征,行政流程優化昭示著政府職能轉變的根本方向與潛力挖掘的可能程度。

    一、行政流程優化的動力和目標

    政府職能轉變的具體要求是行政流程優化的動力和目標。政府職能的轉變以及行政流程的優化應為市場的發展繁榮起到催化作用而不是事無巨細的領導指導作用。政府與社會之間的關系錯綜復雜并隨著歷史的發展而不斷的交錯位移,但是政府所承擔的最底線的保障功能只能加強而不能削弱。政府職能的轉變以及行政流程的優化都應關注在培育發展社會自組織管理的同時,提高維護實現保障社會公平正義的能力和質量。

    行政流程優化的著力點和動力提升在于行政審批事項的削減和調整。行政流程的優化服務于體現在創造優質市場環境、提供優質公共服務以及保障社會公平正義上,而不是也不應當體現在行政內部不必要的內灼消耗之中。而梳理上下級政府之間的關系、貫通政府與部門之間的關系、協調聯動部門之間的關系,一個有力的突破口也是撬動眾多問題的杠桿就是行政審批事項的削減和調整。

政府職能優化配置是行政流程優化持續深入和目標實現的保障。與行政流程優化緊密相連的政府職能優化配置問題,可初步厘定為:在政府及其部門的組織層面上,政府職能優化配置應側重于大部門制的構建和完善;在政府職能行使的層面上,政府職能優化配置應側重于行政決策、執行、監督的并存共進互促;在政府職能配置的基礎上,應側重于新技術的應用,延伸政府職能優化配置的觸角,提高行政資源共享的技術水平和實效。

    二、行政流程優化的維度

    行政流程優化包括行政流程參與水平的優化、立體水平的優化、創新水平的優化和制度水平的優化。

行政流程參與水平的優化包括擴大行政參與范圍、強化流程信息公開、細化參與程序、提高參與實效。擴大行政流程參與范圍,不僅要解決參與的數量,更要提高參與的質量,為行政流程的民主開展創造一個均衡的博弈平臺。強化流程信息公開,其實質就是為參與主體提供信息支持,提高政務信息支持經濟社會發展的水平,加快完善高效廉潔政務環境的步伐。應提高信息公開的質量,信息公開應及時、充實、多樣化。細化參與程序,要求程序的內容不僅有原則性更應有規則性的特點,應關注效率、公平甚至于倫理底線。提高參與實效,意味著參與是貫穿始終的制度落實并應體現出具體約束效力。

    行政流程立體水平的優化包括擴充行政流程的長度內涵、拓展行政流程的寬度、削減流程之間的連接點、深化對行政流程的監督力度。擴充行政流程的長度,向前應盡可能的與決策制定、政策作出緊密相連,向后應盡可能的與事后監督、績效評估緊密相連。拓展行政流程的寬度,應由多個行政部門之間的并聯、串聯取代行政部門之間單獨的串聯,對相同或相似的行政流程環節加以整合。削減連接點,應削減前后存在重復意義無任何科學制度依據的連接點,應削減那些看似合理實則只具備形式而無任何實質內容的連接點。深化監督,應理性設計合理組合事前監督、事后監督以及事中監督,明確受監督行政事項范圍并定期對其進行評估。

    行政流程創新水平的優化包括審視區域行政的影響、側重地方經驗的總結、關注不同產業行業對行政流程創新的要求、加強行政流程載體建設。區域行政流程優化存在的難點就在于相同或相近行政事項在不同地方之間的認可以及區域行政對原來地區行政造成的程度不同的沖擊力從而強化或弱化各地區之間原來行政流程所承載的功能。區域行政流程優化的創新點在于合理審視區域同一性與各地方特殊性之間的關系,正確面對區域協同可能性與各地方情況復雜性之間的矛盾處理、深入探討區域行政流程的基礎依據以及可能的流程優化模式。總結地方行政流程的經驗,包括總結吸取好的行政流程優化做法、分析存在的有待商榷之處、詳加審視推廣的步驟和范圍、在以上基礎上重點分析這些做法經驗所賴以存在的環境條件,從而為行政流程的優化提供學理支持和實踐嘗試推廣空間。關于不同產業行業的行政流程創新對于提升部門行政流程水平、嘗試類型化優化策略,都有重要的啟迪價值。行政流程優化創新,也應進一步評估現有的行政流程載體現狀。電子政務的發展提高了信息資源對行政流程的支持力度,有利于實現行政流程之間的銜接與整合。

    行政流程制度水平的優化包括加快行政流程基礎制度建設、提高制度成本效益分析水平、增加制度公正因子含量、構筑牢固的法制底線。基礎制度建設具有多方面特性,比如說真實性、標準性和關鍵性。行政流程優化要求行政組織既要勇于作為也要敢于擔當切實負起行政流程優化的責任。提高制度成本效益分析水平,意味著應詳細分析制度制定前的論證分析與制度完結后的功能發揮之間的關系,意味著應科學論證制度的經濟效益與社會效益之間的關系,意味著應合理甄別制度的近期投入與未來效益之間的關系。增加行政流程制度的公正因子含量,要求行政組織應努力實現機會公正結果公正,嚴格執行行政決定說明理由制度、回避制度、決定送達制度等。行政流程優化是一個過程,法律制度具有行政流程優化的維護功能。法律制度本身所具有的邏輯架構和發展彈性空間為行政流程的優化提供了思考問題的突破口與優化的方向。

    三、行政流程優化的實證分析

    《廣州市建設工程項目優化審批流程試行方案》(以下簡稱方案)的頒布實施,是行政流程優化的積極實踐。方案注重行政流程參與質量的提高,為審批提供咨詢服務,建立項目審批服務代辦機制。提供咨詢服務,既提高了事項的可審批性,又提高了參與的質量,尤其需要強調的是,方案對主動提供咨詢、提前介入咨詢的規定,體現了審批流程優化的深度和質量。方案規定審批代辦工作機制,是對參與質量提高的有力支持。

    方案注重審批前期工作,完善并聯審批機制,強化對審批流程的全過程監督。重視審批前期工作,有利于提高審批事項的實質內容含量,優化行政資源的合理配置,減少行政資源可預見的浪費。并聯審批的突出特點在于:寬松的接口、大集成量的事項審批傳輸、簡潔充分告知。方案提出監察部門應當依法對審批流程實施全過程監督,這有利于實現監督的長效化。

    方案注重工程項目的分類審批,發揮網上審批優勢,挖掘審批信息資源共享潛力。方案把工程項目分為政府投資建設工程項目和企業投資建設工程項目。實現網上審批,關鍵是要有幾個關鍵條件的滿足:良好的電子政務建設積累;各個審批階段的無縫對接;網上信息數據的充分積累。信息資源共享的機制應包括:上級政府對下級政府的政策傳遞機制;下級政府對上級政府的信息反饋機制;政府對部門的宏觀信息指導機制;部門對政府的行政事項執行情況報告機制;同級政府同級部門之間的信息交流機制;跨政府跨部門之間的信息互補機制。

    方案注重標準化技術性機制的建立,引導完善服務誠信體系,增強責任制度的剛性約束。行政流程優化標準化技術性機制至少包括:審批事項內容的標準化呈現、行政部門的標準化審批作業、社會公眾對審批流程內容的周詳一致獲知、公眾在與審批部門交涉過程中的公正地位保障、專業性問題的專業無利害關系人的法定介入。引導完善服務誠信體系建設的重要出發點是確保審批流程制度環境和制度承載對象的安定性。增強責任制度的剛性約束,是審批流程優化實際轉化體現到實處的重要保障。





統籌城鄉發展視角下的地方政府職能建設研究——以重慶市墊江縣為例

發言人:李嚴昌 重慶行政學院公共管理教研部講師


    地方政府職能建設,在本文中并不限于狹義的行政機關的政府,而是包括執政黨在內的中國特色的廣義政府。地方政府要做到有效執政,必須滿足四個方面的需要:即“發展需要”、“民生需要”、“民權需要”和“治官需要”。核心就是回答黨和政府如何加強自身建設、實現對經濟社會發展的領導和引導,如何為滿足現代化建設而對政府職能進行改革、優化和創新的問題。

    進入新世紀以來,隨著改革開放和現代化建設的深入推進,城鄉差距日益擴大,城鄉二元結構成為我國經濟社會發展的突出障礙。破除城鄉二元結構、實現城鄉統籌發展已成為我國各級政府的重大任務。統籌城鄉發展對地方政府職能建設提出了新的要求,地方政府在實現城鄉統籌發展的過程中必須履行好四種職能:發展經濟、改善民生、發展民主、加強吏治。一是進一步加快做大做強經濟,為統籌城鄉發展提供堅實的經濟基礎和財力支持;二是進一步保障和改善民生,切實改善城鄉居民生活,縮小城鄉待遇差距,實現統籌城鄉發展的本質要求;三是進一步發展民主、保障民權,為統籌城鄉發展提供民意支持和強大動力;四是進一步清明吏治,加強干部隊伍建設,為統籌城鄉發展提供有力組織保障。

    重慶是全國統籌城鄉發展綜合改革配套試驗區,墊江縣又是重慶市統籌城鄉綜合配套改革示范縣。2000年以來,墊江縣政府在促進城鄉統籌發展方面做出了卓有成效的工作,展現了中國西部縣域政府職能建設的豐富內涵。

    一、發展經濟,是地方政府統籌城鄉發展的基礎性職能

    在以經濟建設為中心的國策指導下,發展經濟是中國地方政府的首要職能。十年來,墊江政府按照“工業強縣、農業穩縣、三產活縣”的總體戰略,不遺余力地加快經濟發展。對于經濟發展水平滯后的墊江,在統籌城鄉發展的背景下,經濟指標的增長仍然是最重要的。只有經濟發展、財政寬裕,政府統籌城鄉發展的能力才會增強。

    由于工業基礎薄弱,墊江縣政府一直把發展工業與招商引資工作放在首要位置。政府不僅優化對企業的服務環境,而且主動出擊、花大力氣招商引資;不僅注重引進企業,而且注重培育企業,縣主要領導經常主動聽取企業意見,積極協調幫助解決企業發展中的遇到的一些具體難題。農業是墊江的傳統優勢,政府積極推動傳統農業升級改造,通過實施土地流轉、引進和培育農業龍頭產業、鼓勵農村經濟合作組織發展等措施推進農業產業化,引導各鄉鎮打造成規模的特色農產品基地,如萬畝油菜花、萬畝柑橘、500萬只鵝、5000畝中藥材等。墊江利用自己的交通優勢,大力發展商貿物流,致力于打造渝川東部區域性商貿物流中心,發揮農業特色,著力發展以“牡丹、李花、油菜花、白柚花”為載體的旅游經濟。總之,墊江縣政府在根據自身實際積極謀求經濟快速發展,比較深地介入了微觀經濟領域,甚至充當總經理的角色。

    二、改善民生,是地方政府統籌城鄉發展的本質性職能

    進入21世紀以來,隨著中國經濟社會的快速發展,就業、教育、醫療、住房等民生問題日益突出。解決民生問題與城鄉統籌發展發展關系密切。中央提出科學發展觀以后,改善民生已成為與發展經濟同等重要的政府職能。墊江按照中央和重慶市的要求,將改善民生視為統籌城鄉發展的本質要求。

    近十年來,墊江在改善民生方面的創新較多,如解決農民就業的“勞務外包”模式、發展微型企業 “五大模式”、發展義務教育的“四式均衡發展法”、計生藥具管理服務“四三工作法”、農戶萬元增收的“雙零模式”。這些創新大多都是在貫徹落實重慶市近些年來關于民生的政策部署的過程中出現的。“五個重慶”、“民生十條”、“共富十二條”這些政策都有具體的指標體系,且納入重慶市政府對區縣工作的考核內容,這對墊江政府履行改善民生的職能起到了很大的督促動力。

    三、發展民主,是地方政府統籌城鄉發展的動力性職能

    統籌城鄉發展的主體是廣大人民群眾。為滿足公民政治權利發展的需要而促進民主建設,有利于調動廣大人民群眾的積極性,不僅能為地方政府有效執政提供重要的合法性基礎,而且可為統籌城鄉發展提供強大動力。

    墊江探索的城市管理聯合執法機制,針對多頭執法、推諉扯皮問題,充分整合了城管、交警、交通、公安、工商、衛生、環保等部門的執法力量,符合整體性治理理念,有利于解決公共管理碎片化問題。留守兒童關愛體系是對中國當下特殊社會問題的有效回應,意義深遠。在信訪、食品藥品管理、社會治安等方面,墊江政府也努力地履職盡責,較好地維護了民眾的各項權益。

    四、加強吏治,是地方政府統籌城鄉發展的保障性職能

    政府職能的有效履行和實現有效執政,還有一個必不可少的要件,就是管人與治官。墊江縣委政府在保持干部工作活力和動力(選任和激勵機制)、防止腐敗和不當作為(制約和監督機制)等方面的觀念創新和制度創新,為保持執政黨先進性、提高執政能力、促進城鄉統籌發展起到了重要保障作用。

    在2003年重慶市政府提出建設服務型政府目標的指引下,墊江在服務型政府建設方面做出了一系列努力,如建立各級行政服務中心、實施行政審批制度改革、推行政務公開、開展效能建設等,取得了一定成效,但在2008年重慶市服務型政府建設階段性任務完成后已趨于停頓。盡管零散的改革還在繼續,但政府自身建設和改革的動力已明顯不足。

    通過對2000年以來墊江縣政府職能的動態考察和具體描述,可以發現,如同中國其他地方政府一樣,墊江的政府職能也包括四個方面:發展經濟、改善民生、保障民權、整頓吏治。結合自身實際情況,墊江將發展經濟尤其是發展工業上放在首要位置,政府幾乎是全力以赴、用盡手段。政府對市場、對企業的干預也達到了相當程度。在改善民生和社會管理方面,政府仍然扮演大家長的角色對民眾以呵護,其單打獨斗的局面基本沒有改變,社會和公民的力量沒有得到發揮,因此政府對民權的保障也沒有達到自覺的程度。盡管由于個別領導的推動,墊江縣政府在吏治方面有所作為,但沒有擺脫刮風式的做法,而且往往是雷聲大雨點小。

    影響地方政府職能建設的因素很多,主要有三個方面:一是上級政府的要求,二是來自社會及民眾的壓力,三是面對上述兩種外力而產生的對提高自身能力的渴望。在壓力型體制下,地方政府主要是執行上級政府的政策,上級的指揮棒就成為地方職能建設重點轉變的主要動因。隨著市場經濟的發展和公民社會的壯大,社會和公民的要求對政府形成的壓力在逐步加大,積極回應這些要求也成為政府職能建設的重要動力。墊江政府職能建設受到重慶市級政策的極大影響。2000年以來尤其是2007年重慶被批準為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來,重慶在發展經濟、改善民生、整頓吏治、社會管理等各個方面推出了許多舉措,且加大督查考核力度,在這個意義上可以講,墊江縣政府職能建設的過程就是貫徹執行重慶市政府各項政策的過程。

    總之,2000年以來墊江縣的政府職能建設與城鄉統籌發展是基本相適應的,這四個方面實際上反映了政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府與自身的關系。統籌城鄉發展視角下的地方政府職能建設的本質是地方政府根據統籌城鄉發展的時代要求和環境變遷而相應地對上述四種關系不斷進行調適的過程。地方政府在職能建設中,要實現有效執政,達到城鄉統籌發展的目的,必須做到以下幾點:一是要堅持以黨的領導為根本,切實加強、改善和鞏固黨的領導,提高執政能力。二是要堅持以系統而完善的制度、政策等規范為依據和準繩。三是要堅持以創造良好的經濟發展環境、服務于經濟發展為前提。四是要堅持以保障和維護公民的各種經濟、社會和政治權利為目標。五是堅持以加強黨委和政府及其干部的自身建設為基礎。





領導職數膨脹的成因及對策研究——以政府組成部門為分析視角

發言人:謝吉晨 南京曉莊學院經濟與管理學院講師


    領導職數改革的問題不僅是行政管理體制改革的重要組成部分,而且還是衡量行政管理體制改革成敗的重要標尺。但我國政府部門領導職數過多,尤其是副職領導超編問題是個頑疾,一直以來沒有得到有效解決,且有愈演愈烈之勢。

    一、領導職數膨脹所產生的負面影響

    鄧小平同志早在在1980年就說過:“副職過多,效率難以提高,容易助長官僚主義和形式主義。”這種幾近不受約束的領導職數膨脹所產生的負面影響是不言而喻的。

    1、增加了行政首長協調的難度。格拉丘納斯認為,在管理寬度以算術級數增加時,主管人員和下屬間可能存在的互相交往的人際關系數幾乎將以幾何級數增加,從而使得協調難度加大,效率降低。副職多了,不僅影響部門領導對副職的約束力,而且在現行干部選拔任命體制下,人數眾多的副職會架空正職,背離首長負責制的制度安排。

    2、降低了行政效率。《中華人民共和國公務員法》規定,巡視員、副巡視員屬于非領導職務。但事實上,省級政府組成部門中的絕大多數巡視員(副巡視員)協助正職或副職分管某些處室,并實際掌握著領導權,這無疑就增加了一個層級。從管理學角度看,層級多必然帶來信息失真、效率衰減,并助長各個層級的權力尋租。

    3、增加了行政成本。每突破限定增加一位領導干部,不僅意味著顯性成本的增加,而且還增加了諸多隱形成本,如降低了行政效率、影響了政府的形象、侵蝕政府的合法性基礎、增加了腐敗的空間等等,這些是難以用錢來衡量的,并且影響深遠短期難以恢復。

    4、對組織文化產生負面示范效應。隨意突破編制增加領導成員、副職,置有關規章制度與不顧,就會產生上行下效的示范效應,破壞健康的組織文化,最終導致“有令不行,有禁不止”,使組織陷入癱瘓。

    二、領導職數膨脹的成因

    領導職數膨脹是多種因素共同作用的結果,本文認為領導職數膨脹的原因主要有:

    1、政府職能轉變不到位

    從中央政府的組成部門中我們不難發現,一些職能多、權力大的部門副職就多,領導職數的總數就越多。道理很簡單,政府管得越多,需要的副職就越多,管得越細,就需要更多副職。

    2、規章制度不健全

    《國務院組織法》規定了國務院各部委副職的職數,但是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中并未規定地方政府工作部門正職和副職的職數。國務院頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》亦未規定副職職數。此外,在已有的編制規范文件中,相關規定缺乏剛性,留下的彈性和自由裁量空間太大,這成為領導職數膨脹的最為直接的原因。

    3、過渡期“安排”的需要

    從1982年到2013年,我們共進行了七次政府機構改革,每次都涉及到職能、機構的調整,由以前幾個部門整合而成的新部門,通常副職較多,原因是為了保證改革穩妥推進,減少改革的阻力,編制部門允許改革前配備的部門領導人員在改革后繼續保留職務,實行超職數安排,并逐步消化,直至符合規定的領導職數。如國家發改委是2003年由三個部門整合而成,人社部也是由2個部門整合而成,直至今天仍然是副職較多的部委。

    4、激勵機制不合理

    激勵機制不合理突出表現在工資制度不合理和福利制度不合理兩個方面。工資結構中的工齡工資部分,基本上不能反映因年功增加對公務員收入所帶來的影響,沒有能夠較好地體現出它應具備的功能。福利更多地是和職位掛鉤,從而導致晉升幾乎成了公務員激勵的唯一手段。在這支無形指揮棒的引導下,各級干部把更多的精力放到晉升這一獨木橋上。

    5、監督機制缺位

    國務院部委及其下設機構副職超編是違法的,然而這樣一個違法卻現象堂而皇之地長期存在,究其原因在于監督機制的缺失,特別是全國人大常委會沒有進行有效監督。問責制的缺位也是領導職數膨脹的重要原因。在干部超編的問題上,問責的鞭子總是高高舉起,輕輕放下,面對晉升動力的洶涌浪潮,問責制的缺位變相鼓勵了擴充領導職數的做法。

    三、化解領導職數膨脹的路徑選擇

    應從領導職數設置所涉及的各個層面入手,探討一套行之有效的對策。具體來說:

    1、轉變政府職能是根本

    轉變政府職能首先要向市場放權。通過法律法規明確政府職責范圍,減少對市場主體的直接干預,提高經濟調節和市場監管水平。其次是向社會放權。通過機構改革和職能轉變簡政放權,向社會放權或擴權社會,給社會騰出更大的空間,最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務,管理經濟和文化事業。再次,要正確處理中央與地方關系。繼續推進行政體制改革,減少管理層級,促進管理的扁平化,縮短“條”的時長和戰線。

    2、完善規章制度是前提

    第一,修訂和完善有關國家機構編制法律法規,確立編制管理的嚴肅性和權威性。應當充分利用大部制改革的時機,將編制管理改革和立法與大部制改革結合起來,借鑒市場經濟和政府管理比較成熟的國家在機構編制管理方面的經驗,探索和實現機構編制立法。第二,必須要進行中央和地方政府組織法的修訂和單獨立法。補充關于政府職能權限、內設機構、人員編制、崗位結構等內容,特別是要明確審定程序。在此基礎上,要將職數設置中那些似是而非、語焉不詳的地方具體化、數量化,由組織法統一規定。

    3、“頂層行動”是關鍵

    2013年機構改革之后,國務院組成部門減少到27個,這是一個可喜的變化;但從各部委官網的公開信息來看,至少有六成以上部委的副職配置超過了《國務院組織法》的規定。這是在有法可依的情況下,還出現這種情況。這種情況的出現除了各部委情況有別之外,還與國務院主要領導的決心有很大關系。因此,在制定了相關的規章制度后,政府部門副職“瘦身”是否能取得預期的效果,領導的態度與行動至關重要。只有堅持“零容忍”,發現一起、查處一起、處理一起,絕不姑息、包庇,才能形成廉潔、高效、務實的行政組織文化,在領導職數設置上“有令不行,有禁不止”的現象才能逐步消除。

    4、完善監督機制是保障

    強化人大及其常委會的監督力度。將人大及其常委會對行政機關的監督規范化、具體化以及可操作化;真正發揮人大及其常委會的質詢權、特定問題調查權、不信任投票權、罷免權、撤銷權、彈劫權,并最終使這種監督走上制度化、常態化的軌道。

    要發揮公眾與媒體的監督作用。建立一套健全的制度和程序,為公眾提供方便的監督行政機關及其行政人員的途徑,并降低公眾的監督成本。要充分發揮互聯網監督作用,可以考慮創建網上監督平臺,開拓監督渠道,降低監督成本。

    加強問責制。在實施行政問責制的過程中,要將通報批評、書面檢查、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等一般的問責方式,與紀律處分、刑事處罰等問責方式嚴格區分開來。尤其是不能用引咎辭職等一般的問責方式代替黨紀、政紀處分,甚至代替應當受到的刑事處罰。決不能以所謂的“照顧”、“過渡”為借口來突破法定領導職數,用違反制度的“靈活性”侵蝕者原則性。

    5、調整干部激勵機制是基礎

    首先,多元激勵并舉。針對干部激勵手段單一、激勵失靈失效等問題,堅持堅持物質激勵與精神激勵、正激勵與負激勵、即時認可激勵與持久激勵等多元激勵方式有機結合,來分擔和化解干部晉升晉級“獨木橋”難題,以調動干部工作中的積極性、主動性和創造性。

    其次,調整福利待遇平衡機制。將以領導職位為核心的利益分配原則,調整為按照資歷、年限、功績等綜合評價為依據的公務員利益分配標準。要在現有公務員法的基礎上,按照官員的資歷、崗位評價和從業年限設定相應的級別晉升空間,然后根據級別來確定一個官員或者公務員的工資、獎金和福利等,而不僅僅與領導官位掛鉤。




政府職能轉變的三種導向:關懷、促進與服務?

發言人:張乾友 南京大學政府管理學院助理研究員


    “深化政府職能轉變”是本屆政府的工作重點,而這項工作需要在全球行政改革的大趨勢中展開。進入21世紀,隨著市場化改革的弊端日漸顯露,認為市場萬能或者政府改革可以以市場化為方向的觀點逐漸失去了市場,人們開始更多地根據政府的獨有屬性來思考政府改革的路徑問題了。在這些思考中,有三種觀點是最具代表性和啟發性的,它們分別是:具有女性主義背景的關懷行政的觀點、帶有自由主義傾向的促進性治理的觀點以及中國學術界極力向中國政府推薦的服務型政府的觀點。

    一、以關懷為中心的公共行政

    關懷視角(care perspective)的興起是20世紀后期社會科學研究中的一個重要現象,它是近年來聲勢日隆的女性主義思潮的一個伴生物。布爾涅(DeLysa Burnier)正式在公共行政研究中引入了關懷視角。她認為,關懷視角要求公共行政將關注的重心從冷冰冰的效率轉向以關懷為中心的人際關系,進而塑造一種更加人性化的公共行政。換句話說,關懷倫理學要求政府“為他”,更多地根據作為“他者”的普通公民而不是自身的需要來開展行動。

    布爾涅認為,朝向關懷的轉型是對20世紀后期以來以市場為取向的政府改革的一種否定與矯正,因為這種改革不僅沒有改善人類的處境,而且造成了嚴重的關懷危機。尼達姆(Catherine Needham)不同意這種觀點。尼達姆認為,公共行政對關懷的強調恰恰是20世紀后期以來市場化改革的結果,即對私人企業所宣揚的顧客關懷的模仿和借鑒。但作為市場化改革的一個產物,在公共服務中倡導顧客關懷也產生了一些負效應,當所有公民都以顧客自居而要求公共部門為其提供完全符合他的需求的服務時,卻反而造成了公共服務的失敗,因為任何機構都無法滿足如此千差萬別的個體需求。作為顧客,個體可以通過不斷提高價格來購買盡可能符合自己需求的服務,但如果無法支付這樣的價格呢?在服務市場中,出價低的顧客能夠得到與出價高的顧客同等的關懷嗎?答案顯然是否定的。

    所以,以顧客關懷為導向的公共服務必然造成一種新的不平等,而這種不平等則將使公共服務喪失它的公共屬性。可見,在顧客關懷的概念中,關懷是附屬于顧客的,因而是排他性的,是與政府的公共性追求相悖的。因此,如果說以關懷為中心的公共行政是一種值得肯定的理想類型的話,它的關懷則不應當是以顧客為中心的,公共行政在任何時候都不能根據購買力與身份的差異來決定是否提供服務以及其所提供服務的質量。

    二、促進型政府及其促進性治理

    20世紀70年代,由于布雷頓森林體系的瓦解,大量資本被釋放到了國際市場之中,與此同時,生產領域則早已出現了過剩,因而無法吸引投資。在這一背景下,這些在市場上無處可去的資本開始轉向了傳統上由政府壟斷的公共服務領域。另一方面,深陷財政危機的各國政府也樂于將包袱扔給私人企業,甚至,由于國際競爭的加劇,各國政府還競相開放更多的領域,以吸引更多的國際投資。作為這種發展的一個結果,普通公民能夠感受到的來自政府的“關懷”自然大幅減少了,因為政府已經把原屬于自己的許多工作轉移了出去。但另一方面,對于各種“關懷”,普通公民也擁有了選擇的空間,而不再依賴于由政府來對他們施以“關懷”,更為重要的是,他們發現,自己可以在自身的所有需求方面追求更好的選擇,因而又要求政府進一步地敞開懷抱。于是,在資本與普通公民兩方面的壓力之下,政府不僅讓出了原屬于自己的許多職能領域,而且對私人企業在這些領域中的活動也不斷放松著規制。結果,政府與市場、社會的關系以及政府自身的行為導向也逐漸發生了變化,根據紐蘭(Chester A. Newland)的看法,政府行為已經從“大蕭條”以來的控制導向轉向了一種促進性的導向。
在界定促進的時候,紐蘭明確地把它與放任區分了開來。他認為,自由放任的守夜人政府是“小而弱”的政府,而促進型政府雖然相對于20世紀中期的行政國家來說是一種小政府,但無論相對于守夜人政府還是行政國家則都是一種強政府,是一種具有超強的治理能力的政府,它既不似守夜人政府那般孱弱無力,也不像行政國家一樣尾大不掉。只有作為一種小而強的政府,它才能夠既盡可能少的干涉社會與市場的自然運轉,同時又盡可能多的促進社會與市場的良性運轉。

    促進型政府代表著一種促進性的社會治理模式。根據紐蘭的分析,這一促進性治理的模式包括三個方面的內容,即以公共價值為導向的社會自治和市民社會、負責任的市場經濟、以及促進型政府。換句話說,促進性治理實際上就是通過促進型政府來促進以公共價值為導向的社會自治與市民社會的發展,以及培育負責任的市場經濟的過程。比較而言,引導社會自治和促進市民社會發展的任務在20世紀后期以來的社區自治運動中已經得到了多次強調,各國政府也都探索出了一些行之有效的方法。而在培育負責任的市場經濟的問題上,迄今為止,各國政府則都是束手無策的。因此,對于促進性治理來說,如何既能保持市場活力又能保證市場責任,是當前和未來一段時間內最為緊迫的問題。

    三、服務型政府及其服務行政

    除了關懷與促進,20世紀后期以來,服務也作為政府建構的一種取向而逐漸進入了理論探討的中心舞臺。作為一種主動的行動,服務既不像關懷那樣總是試圖對社會和市場施以家長式的控制,也不像促進那樣總是一味地放手。服務是非控制導向的,但服務型政府在客觀上則必須對社會和市場擁有某種控制的機制,這既是為了維護基本的秩序,也是為了保證后兩者的責任履行。另一方面,服務的行為必然是促進性的,但不同于單純的促進,服務又是引導性的。引導具有方向性,在這一點上,它與控制非常相似,二者的不同在于,控制是通過強制的方式來限定控制對象的行為方向,引導則通過激勵、風險預警等非強制性的方式來向引導對象展示各種選擇的利弊,從而幫助其作出最具有社會合理性的選擇。

    20世紀后期,各國政府紛紛出臺了各種促進性的政策來引導市場主體轉向國家需要的或高利潤的行業與產業,但卻沒有對這種資本高度集中可能造成的風險進行相應的評估和預警,結果,從20世紀90年代開始,幾乎每一個資本高度集中的領域都產生了巨大的泡沫,爆發了嚴重的危機。服務型政府必須避免重蹈覆轍。為此,服務型政府的引導不僅需要激勵,更需要風險預警。雖然當前幾乎所有市場主體在采取重大行動前都會進行風險評估,但由于其掌握信息的有限性,以及利潤驅動的盲目性等原因,這些評估要么是不準確的,要么就被置若罔聞。在這種情況下,由政府來進行總體風險評估是極為必要的。

    服務型政府不是全能政府,它充分認識到了自身的局限性。在這種情況下,服務型政府需要將風險信息進行公開。只有當信息是充分開放的時候,市場才是真正開放的,也只有當信息是充分開放的時候,社會才是真正開放的。服務型政府與以往的政府類型的根本區別所在,就是它堅持信息的開放,并通過信息的開放來服務于社會和市場。在以往的治理模式中,政府行動空間越大,則社會行動空間越小,而在服務型政府所代表的治理模式中,服務行政的空間越大,社會行動的空間也越大,因為前者為后者提供了充分的行動信息和方案評估。服務行政的關鍵就是信息服務。在信息充分開放的條件下,無須促進,社會主體與市場主體也將敢于積極行動,無須關懷,社會主體與市場主體也將能夠創造出盡可能多的個人成果與社會成果。而由于所有信息都是開放的,行動的決策鏈條也將變得更加透明與明晰,使每一行動主體應當承擔什么樣的責任也都變得一目了然,所以由服務行政激發的積極行動都將成為一種負責任的行動。總之,“深化政府職能轉變”需要以服務為導向。




深化轉變政府職能與地方機構改革的雙重使命

發言人:趙聚軍 南開大學周恩來政府管理學院講師


    一、轉變政府職能必須深化機構改革

    十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“轉變政府職能必須深化機構改革”,從而對轉變政府職能與機構改革的雙向互動關系做出了明確的界定。如果回顧1982年以來的7輪機構改革,可以發現,能否正確、全面地理解與協調好機構改革與轉變政府職能之間的“雙向互動”關系,有效發揮轉變職能對于機構改革的引領作用,是關乎改革成效的核心要素。

    政府職能與機構設置之間的“雙向互動”關系是一對典型的矛盾體:機構本質上是為履行職能而設立,而職能也只有借助于機構才能得以有效履行;政府職能的調整,必然要求組織結構進行相應的變革,同時,也只有明確職能,才能據此對機構進行科學的調整。一句話概括,轉變職能是機構改革的主要依據,機構改革則是落實健全轉變職能成果的主要載體。

    二、有效發揮轉變職能對機構改革的引領作用,應明確改革的雙重歷史使命

    經過改革以來的快速發展,中國已初步邁入現代化國家的行列,但現代化的任務還遠未完成。然而,全球化進程和區域一體化的快速蔓延又將中國過早地拉入了“后現代化”階段:我們一方面要努力追趕發達國家和地區,快速發展經濟,早日完成基本現代化的目標。另一方面,又不可避免地受到發達國家后現代浪潮的影響和沖擊,在沒有完全實現現代化的同時,不得不被動履行強化公共服務等后現代化任務。上述狀況使中國的政府發展客觀上表現為現代化和后現代相互交織的“雙重歷史壓力”。

    在社會發展的不同階段,機構改革所要應對的基本任務顯然不同:在“現代化”階段,改革的基本目標是“強化管理”、提高政府管理水平;在“后現代化”階段,則主要是在反思和揚棄傳統官僚制的基礎上,全面擴展公共服務的范圍,提升服務品質。然而,面對“雙重歷史壓力”,如同其他重要的改革任務一樣,現階段的機構改革只能“眉毛胡子一把抓”:一方面,改革的中心任務依然是實現政府組織結構的“現代化”,通過調整職責配置和人員結構的合理化,提高管理水平;另一方面,也應懷著開放的心態,不失時機地借鑒和吸收目前已處于后現代化階段的典型國家經驗,在“全面正確履行政府職能”(三中全會《決定》,2013)的同時,進一步擴大公共服務的范圍,努力提升服務品質,推動機構改革適應后現代化的基本規律。

    特別是2003年以來,隨著民生問題的日益凸顯再加上愈發沉重的國際比照壓力,公共服務職能在政府職能定位中的地位日漸提升,建設服務型政府被正式提上日程。相應地,機構改革的目標在“完善社會主義市場經濟體制”的基礎上擴充為“為全而建設小康社會提供組織保障”。

    三、有效發揮轉變職能對機構改革的引領作用,應扭轉“量化型”的目標導向

    歸納改革以來機構改革的演進過程,可以發現“組織”、“職能”和“政治”三個基本價值導向始終貫穿其中,對改革發揮著重要的宏觀引領作用。簡單來說,組織邏輯是指機構與人員編制的合理化,職能邏輯是指職能配置的合理化,政治邏輯則強調在維護穩定的基礎上謀求改革與發展。在改革以來的相當長時期內,組織邏輯在機構改革中都占據著主導地位,“量化型”的目標導向則是其具體反映。“量化型”的目標導向將機構改革一味定位于“精簡”,以至于社會各界對改革也逐漸形成了所謂的“量化偏好”,即政府機構和人員一旦精簡,便會受到普遍肯定,否則質疑之聲便會洶涌而至。

    實際上,現階段地方政府在職位設置與人員編制方面存在的主要問題是結構性和功能性過剩,即政府機構中微觀經濟管理部門的人員較多,政工和內勤人員較多,從事社會管理和公共服務的公務員規模偏小。這不僅助長了官僚主義和衙門作風,也是造成辦事效率低下的重要誘因。

    在機構設置方面存在的突出問題則主要表現為橫向層面的“政出多門”與縱向層面的“職責同構”。“政出多門”主要反映為各級政府存在部門機構與權限交叉、重疊等突出問題。“職責同構”則主要反映為五級政府之間存在嚴重的職責重疊、層層共管現象。這種橫向權責脫節、縱向又“一根線貫穿式”的職能履行方式,不僅模糊了責任主體,而且碎片化了政府職能的整體履行,是政府職能轉變進展不夠理想、機構“尾大不掉”和效率不高的基本體制原因。就此來看,繼續有效控制公務員規模是很必要的,但也不能只是一味強調精簡人員,單純將改革重點聚焦于數量精簡并不能解決真正的問題。

    20世紀90年代中后期以來,隨著研究和認識的深入,學術界和政界的“量化偏好”才有所改觀,職能邏輯隨之逐步取代組織邏輯,成為機構改革的主要目標導向。相應地,改革的主要目標不再是“精簡”,而是強調通過改革推動轉變政府職能,著力解決機構重疊、職責交叉等問題。特別是2008年和2013年的大部門體制改革,明確提出以轉變與優化政府職能為基礎,將厘清權責關系作為核心,強調在職能優化的基礎上調整和重組部門,不走簡單的精簡、合并之路。

    四、有效發揮轉變職能對機構改革的引領作用,應鼓勵地方政府因地制宜創新

    在以往的歷次機構改革中,重心始終集中于中央層面,缺乏有效的縱向統籌聯動。雖然各地也進行了一些有益的嘗試,但與經濟體制改革等其他改革相比,并未能充分發揮地方的積極性和創造性。而受制于“職責同構”模式的壓力,地方本就有限的改革探索更是難以深入。長期以往,以至于使得部分人認為機構改革只是中央的事,與地方、尤其是基層政府關系不大。如果地方無法主動參與,只能被動等待,改革的效益就會遞減,也會使公眾感到他們日常所接觸到的政府變化不大,難以對機構改革產生中肯的評價。

    當前,機構改革承載的雙重使命無疑是一種巨大的挑戰。但從另一個角度來看,對社會經濟和政府管理水平較高的地區,卻也蘊藏著契機。國內部分沿海地區在經濟社會整體發展上的優勢,以及政府管理創新方面的積累,使得它們得以通過機構改革提高管理水平、向“現代化”邁進的同時,也有條件借鑒吸收諸如“整體政府”等后現代理念,通過強化部際協調與合作,打破傳統相互隔絕的“碎片化”組織模式,加強服務方式和渠道的整合,提升公共服務質量,從而構成了自主創新的主觀有利條件。

    與此同時,地方自主創新的客觀環境也在朝有利的方向轉變。盡管現階段的改革仍然主要遵循中央帶動、自上而下的模式,但從近幾輪的改革實踐來看,中央越來越趨向于鼓勵地方因地制宜。例如在2003年的改革中,除要求對口設立國資委外,中央明確提出各級政府要因地制宜地推進機構改革。2008年,中共中央頒布的《關于深化行政體制改革的意見》提出“中央政府注重于經濟社會事務的宏觀管理,地方政府側重于提高公共服務能力。根據各級政府的職責重點合理調整機構設置。”2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則第一次明確區分了中央和地方的職責配置差異,指出“加強中央政府宏觀調控職責和能力,加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。上述變化無疑為地方政府、特別是那些在自主探索政府管理創新方面已經有所積累的地方,充分發揮主觀能動性,進行因地適宜的創新,創造了有利的外部環境。




中國特色的引導型政府職能模式?

——從“政府職能”理解“中國道路”


發言人:鄭家昊 南京大學政治學博士后,管理學博士



    一、找尋中國道路研究的政府職能視角

    改革開放以來,中國在“發展是硬道理”、“科學發展觀”等理念指引下震撼崛起,創造了近現代史上的發展奇跡,走出了一條獨具特色的“中國道路”。20世紀后期以來,國內外學者開始關注中國崛起并嘗試性地破解中國道路的密碼,以求為全球經濟復蘇與社會進步提供一劑良方。

    總體上,歷史(社會)學、經濟學和政治學等研究視角構成了當下中國道路研究的一般視角。遺憾的是,這些研究多因缺失“立足中國”、“學科融合”等視野,且忽視了對“政府職能”的關注,所以難以對“中國道路”作出科學、深刻的詮釋。對此,我們主張一種“政府職能視角下的中國道路研究”,即“以中國為中心”,在汲取既有政府職能研究成果的同時融合多學科知識,從政府的角色定位和職能運用中揭秘中國道路。

    20世紀末、21世紀初,中國學術界最先開啟了找尋中國道路研究的政府職能視角的嘗試。區別于西方學者從技術細節上對政府職能(模式)進行探索和矯正,中國學者則從戰略維度在社會治理意義上研究政府職能問題,提出了服務型政府的職能體系建設問題,進而發現了引導型政府職能模式是中國道路的奧秘。

    二、引導型政府職能模式:中國道路的奧秘

    對于人類社會治理而言,政府職能(模式)得到了人們持續的關注。在學術思想史上,西方國家率先對政府職能的運用進行了關注,并且先后使用了自由放任型和積極干預型兩種典型的政府職能模式。直至現今,西方國家依然是在管理型政府的框架之下交替運用這兩種模式以應對社會治理的各項事宜,結果在全球風險社會面前表現乏力。與之形成鮮明對比的是,中國不僅有效地規避和化解了金融危機,而且實現了經濟和社會的快速發展。奧妙之處就在于中國政府跳出了管理型政府的治理思維,創造性地使用了引導型政府職能模式(簡稱“引導型模式”),并且主動通過推進政府類型從“管理”向“服務”的轉變來為引導型模式走向完善提供必要的支持。

    引導型政府職能模式是一種面向后工業社會的、自覺的、旨在通過推動服務型政府建設而引導社會實現科學發展的一種全新的政府職能模式。 它具有如下屬性:(1)產生方式上的自覺性。引導型模式的出現不是“自然歷史過程”的結果,而是自覺探索的產物,是中國政府在積極應對工業化與后工業化的雙重問題時,自覺探索和創造出來的一種新型政府職能模式。相比之下,“保護型”和“干預型”模式則是在西方發達國家工業化過程自然形成的,缺乏自覺性。(2)是適用于后工業社會的政府職能模式。中國的迅速崛起證明了初級形態的引導型模式不僅能夠承擔起實現工業化的使命,而且有助于應對后工業化進程中的高度復雜性和高度不確定性所帶來的危機。(3)是服務型政府的職能表現。引導型模式在主體上歸屬于服務型政府,是服務型政府的功能體現。因而,引導型模式的理論研究和實踐探索,最終都應當落腳在推動服務型政府建設上。尤其是當作為理念的服務型政府建設迫切需要轉換為具體的實踐時,對引導型模式的自覺建構將是服務型政府建設的重要突破口。

    引導型模式作為中國的實踐創新,在推動經濟發展和社會進步中發揮了重要的作用。

    其一,中國政府運用引導型模式在經濟領域建立了政商合作體系,制定了戰略發展規劃,構建了現代防護墻下的金融運行體制。(1)中國的政商合作體系呈現出一種“二位一體”的格局,政府與國企的合作關系的維系依賴于“中央經濟工作會議”和“中國特色的經理人員市場”。政府與非公有制企業間的合作關系,主要是通過中華全國工商業聯合會維系的。(2)迄今為止,中國領導人始終可以做到制訂長遠規劃,營造良好的宏觀經濟環境,不僅全面而有效地防范了全球化風險,而且還利用了全球化的機遇。(3)二十世紀六七十年代,東西方國家不約而同地展開了經濟改革。東亞國家“無知無畏地放棄管制或無管制”的行為最終釀成了亞洲金融危機。在危機面前,中國政府對金融實行有效的引導和管制——筑起了金融運行體制的“現代防護墻”,成功地規避了危機和降低了危害。

    其二,中國政府運用引導型模式在社會領域注重加強精神文明和生態文明建設,建立中國特色的社會維穩系統,培育和發展社會組織。(1)中國政府在促進精神文明和生態文明建設方面充分發揮了引導的功能,所推行的精神文明建設和社會主義核心價值體系的確立不僅為經濟發展注入了精神動力,而且為中國社會進步確立了航標。在推動生態文明建設方面,跳出了片面發展經濟的思維,以一種總體性發展觀念將低碳經濟理念運用于促進經濟和社會發展的各個層面。(2)中國政府在社會維序上取得了顯著的成就,逐漸建構起了中國特色的社會維穩系統。在這一系統中,中國政府扮演了指揮者和引導者的角色,發揮了重要的引導功能。(3)中國政府引導社會組織成長體現為對社會組織發展的評估。中國民政部從2006年開始啟動評估工作,先后發布了《關于推進民間組織評估工作的指導意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》,建立了社會組織評估體系。

    三、中國道路的完善離不開引導型模式的理論自覺

    引導型模式還僅僅是一種初級實踐形態,尚未充分顯現出其特征,也未得到理論上系統化的總結。正是由于這一點,雖然引導型模式在全球化、后工業化的歷史條件下已經展現出了巨大的優勢,卻無法得到廣泛的認同,實踐者在踐行這一模式時往往也缺乏話語上的自信。一項實踐成就如果得不到理論證明是很容易被忽視和拋棄的。尤其是引導型模式正“處在十字路口”——之前過度強調經濟領域的發展而相對地忽視了社會領域的進步——致使中國社會出現了失衡發展的局面。在這種情況下,迫切需要對引導型模式進行理論確認,力求確立起引導型模式的理論范疇,用以作用于中國的行政改革實踐,進而推動“中國道路”日臻完善。

    引導型模式的理論確認至少應該包含概念澄清、理想追尋、治理優勢和世界意義等基本內容。首先,注意區分引導型模式與“主導型模式”的不同表述,發現引導型模式的概念所具有的思維特征與科學性。其次,從主體—功能的維度,探討引導型模式與服務型政府建設之間的關系,明確引導型模式致力于推進服務型政府建設的理想追求。再次,發現引導型模式的治理優勢,概括出引導型模式的基本特征。最后,運用辯證的思維邏輯對引導型模式的全球適應性進行探索性研究。






 

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