首 頁 學會概況 學會領導    新聞快訊   學術動態   國際交流 研究成果   《中國行政管理》 學會內刊   數據庫   專業分會 地方學會 會員之家
當前位置 >> 首頁 >> 地方學會
廣東省行政管理學會2013年年會綜述


深化行政審批制度改革,創新政府體制機制

——廣東省行政管理學會2013年年會暨深化行政審批制度改革研討會綜述

   

    近年來,國家對行政制度的改革力度不斷加大,黨的“十八大”提出了關于推進行政體制改革的重大部署,“十八屆三中全會”進一步提出了深化行政審批制度改革的目標要求。2012年8月22日,國務院常務會議批準廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面先行先試。在此背景下,為深入探討廣東行政審批制度改革先行先試及對全國省市的借鑒,2013年12月24日,廣東省行政管理學會2013年年會暨“深化行政審批制度改革”研討會在廣州隆重召開。廣東省人大法制委員會副主任委員、省行政管理學會副會長作學會工作報告,廣東行政學院常務副院長、行政管理學會副會長譚澤中同志受省委常委、省委組織部長、省行政管理學會會長李玉妹同志委托作講話。圍繞“行政審批制度改革”這個主題,邀請了中國行政管理學會、廣東省編辦、蘇州大學、中山大學、深圳大學、中共廣東省委黨校(廣東行政學院)的專家或一線領導進行了專題演講,省直機關、市政府有關部門的負責人和國內部分知名科研院所、高校理事會員等共150余人參加了本次會議。

    本次研討會突出了深化行政審批制度改革的熱點難點問題,分別從國家層面、法律層面、廣東改革先行先試層面進行探討,提出了非常前沿、具有時效性的戰略和對策建議,把實踐上升為理論、以理論指導實踐創新,達成了新的共識,對深化行政審批制度改革具有重要意義。現將研討會的主要觀點綜述如下:

    一、國家治理體系現代化與行政體制改革

    治理的本質是共治,所以要遵循上層建筑適應經濟基礎的要求,處理好政府、市場、社會的關系。發言的專家學者梳理了十八大、十八屆二中全會、三中全會對行政管理按照國家治理體系現代化要求進行改革創新所提出的全面要求,包括建立較完善的社會主義行政管理體制、法治政府、服務型政府、創新型政府等思想形成的系統的理論,并從治理與行政管理的關系出發,談了深化行政體制改革的主要任務以及治理體系創新。

    有的同志認為,政府職能要適應共同治理的要求,政府職能要與參與管理主體之間的職能相銜接,管理者的作用要與被管理者的作用相兼顧,而重點就在于簡政放權、深化行政審批制度改革。要在轉變職能的基礎上優化機構,同時注重理順關系、探索區劃調整、加強績效管理,并運用績效管理的指揮棒推動職能管理。另外,為適應改革要求,還需要控制編制、減少職數、綜合執法,并同時探索官邸制、進行事業單位的去行政化改革。

    與會同志分析了三中全會關于政府績效管理與評估制度,提出治理體系與能力現代化理念,強調權力與責任統一、效率與公平統一等理念;在治理結構與方法上,強調五個建設統籌兼顧;在治理體制與制度上,強調制度導向、指標體系、評估方式的重新建構。因此,要轉變目前從傳統管理模式中脫胎出來的績效管理,就需要設計能夠衡量多主體共同參與管理的績效,以此升級政府的績效管理。而進一步地從績效管理結構上來看,就需要變評估主體為社會評估為主,解決空間橫向環節上外部評估的可比性、時間縱向層次上與以往評估結果的可比性、以及對政府轉變職能進行評估。在績效管理過程中,則需要對組織系統各環節速度的可控性進行績效管理,同時在統一環節上建立各子系統同步協調的流程,實現速度的差異性。而要保證管理的深化,就需要建立管理成本-收益機制、利益分配機制、以及決策信息機制。

    二、行政審批制度改革的源起及改革目標

    蘇州大學王克穩教授提到,我國現行的行政審批制度源于計劃經濟體制,其管理的手段就是命令和審批,其本質是徹底消滅市場、競爭和自由。雖然計劃經濟已退出國家層面,但以該體制為基礎建立的審批管理體制卻未被終結,并隨著市場化而進入了市場,以至于大量的審批集中在市場有效活動的空間和領域,從而限制了市場的自由發展,導致了資源配置的低效或無效,同時使整個經濟活動充滿不可預測的政策風險。所以,從上世紀九十年代后期開始,深圳、廈門等地開始了行政審批制度的改革。

    至于改革的本質和核心,中山大學蔡立輝教授認為,是轉變政府職能和行政方式,包括改變政府無所不管的集中、壟斷體制,推動政府職能重新定位,實現政府職能轉變,并改變重審批、輕監督的行政方式。所以,對行政審批制度需要進行內涵式改革,要取消一部分審批事項、將一部分審批事項轉移到社會組織、將一部分審批事項下放到下級行政機關、對行政許可事項的前置條件進行清理、屬于內部業務的不能按審批事項來對待、使備案事項真正成為便于監督需要的告知事項。而這樣的內涵式改革就必然涉及到權力關系和利益關系的打破、組織結構的重組、事項流程的優化再造、以及資源的共享。

    三、行政審批制度改革的現狀與地方體制機制創新

    王克穩教授總結到,我國行政審批制度的改革體現在兩方面:其一,對于市場競爭機制能夠有效調節的事項、行業組織可以自律解決的事項、以及事后監管等其他的監管手段可以解決的事項,通過清理廢止審批項目取消管制;其二,對于需求予以審批管理的事項通過改革實現審批制度的創新。經過十多年的改革,行政審批制度也取得了一定的成效。首先,行政審批項目的不斷削減促進了市場的開放,特別是大量投資、市場準入及經營活動方面審批項目的取消使得民營企業、民營資本得以進入眾多的生產經營領域,由此推動了我國市場經濟的快速發展;其次,行政審批方式的改革、行政審批權力的下放使得市場交易環節的管制逐步放松,市場在資源配置中的作用逐漸現象出來;另外,國有資源配置正逐步市場化與規范化。這些改革推進了資源配置的公平、提高了資源的使用效率。

    而近年來,為進一步規范政府所有或控制的有限資源的配置,不少地方開始探索具有地方特色的改革創新。深圳大學黎軍教授提到,近年來地方在行政審批制度改革方面的創新主要包括審批體制的創新、審批流程的創新、審批監督的創新。其中,體制創新又包括審批主體、組織機構的創新,目的是整合并合理配置職權、理順審批體制,如行政服務中心模式、行政審批局模式、大部制改革。而審批流程的創新則主要是對審批程序進行優化、簡化和創新,以提高審批效率,包括并聯審批、告知承諾制。至于審批監督的創新,則主要是通過制度約束或技術手段,加強對行政審批的監督制約,包括審批電子監察系統。

    四、行政審批制度改革中存在的問題

    行政審批制度改革雖然取得了一定的成效,但是,目前的改革遠遠沒有解決行政審批與市場經濟體制的沖突,伴隨而來的是各種亟待解決的問題,以改革合法性問題、政府權責問題、部門利益、以及改革的協同問題尤為突出。

    (一)改革的合法性問題

    在行政審批制度改革中,法律法規是對以往改革成果和當前行政管理的認可和規范,是使改革得以合法進行的保障。然而,改革就需要突破法的制約,存在著一定的法律風險。2003年,在行政審批制度改革的過程中,《行政許可法》出臺,被譽為我國第一部規范政府與市場關系的法律。但是,王克穩教授認為,在規制范圍上,這部法律存在兩個明顯的缺陷:第一,《行政許可法》未能對行政許可的涵義、范圍與類型進行清晰的界定,使得一些本應受規制的行政許可事項脫了法律的規范;第二,《行政許可法》未能從立法上完全厘清行政審批與行政許可之間的關系,這就使得大量的行政審批被作為非許可類審批從行政許可中分離出去,從而導致所規制的行政許可事項被限縮到一個狹窄的范圍,同時還造成了《行政許可法》實施之后,不符合規定的審批項目不斷增加,使得其規制行政審批的作用大打折扣。

    廣東省編辦陳華江副主任更進一步地將改革的合法性問題歸納為實體合法性制約、程序合法性制約、以及部委規章的制約。也就是說,現有的行政審批以及新設立的行政審批大多有充分且直接的法律法規依據,而要對這些事項進行調整就面臨著實體性的法律法規障礙。同時,行政審批改革缺乏法律的指引和規范,改革往往以行政手段推進,成果得不到鞏固,改革者也冒著極大的違法風險。另外,由部委規章或規范性文件設定的行政審批,往往涉及公民、法人或其他組織的資質資格準入門檻,容易影響市場主體在其他地區的生產經營活動,使改革陷入兩難境地。

    具體到地方實踐來看,黎軍教授認為當下地方的各種創新改革中,如行政審批標準化、行政審批法定化等是在現有法律框架內進行的,但是,如并聯審批這類改革則對程序規定有一定的改變,而設立行政審批局等改革則突破了現有法律規定而存在違法運行的情況。至于上海浦東新區的“告知承諾”制,則以承諾為依據直接賦予市場準入資格,而一旦承諾未兌現,所產生的法律后果則無人承擔。

    (二)政府權責問題

    在法律法規不完善的情況下,各級行政審批制度改革的開展缺乏統一標準、隨意性大,不利于改革后的規范管理等,也給建立統一的大市場、暢通各生產要素的流動,造成了一定的障礙。具體而言,陳華江副主任認為,第一,存在清理范圍不統一的現象,“行政審批”內涵、外延不統一,判別標準不清晰,使得改革部門難以掌握范圍,容易造成與其他部門的爭執,甚至出現“明放暗收”的現象;第二,調整標準不統一,上級通過取消、下放或轉移等方式調整的行政審批事項沒有明確銜接問題,造成上下級或不同地區之間的脫節;第三,各地各部門的執行標準不統一,導致行政審批事項的名稱、子項以及實施主體、流程等存在著不同。

    落實到地方改革這一問題上,黎軍教授則認為,當前行政審批改革中的地方創新雖然取得了顯著成效,但是改革的阻力越來越大,尤其突出表現在中央層面的阻力。地方目前能夠自助取消的行政審批項目空間已十分有限,國家層面設定的行政審批地方無權取消,甚至基層還在不斷承接上級下放的審批權項,想再減少數量難上加難。

    (三)部門利益問題

    在合法性問題和政府權責問題的影響之下,行政審批制度的改革還存在著如何打破既有權力利益關系、解決部門利益帶來的負面影響的問題。廣東省委黨校唐曉陽教授認為,部門利益如果為小團體所掌控,就會產生“分利聯盟”,從而以公共權力謀取私利。除了會產生各種腐敗行為外,分利聯盟還會對有損其利益的改革創新進行抵制,從而對國家的政治經濟社會發展產生不利影響。除此之外,為了逐利,一些部門會不斷增加和擴大自己的審批權,通常表現為私設行政許可、利用審批謀取不當利益、重審批輕監管。另外,深化行政審批制度改革必然涉及審批權的削減、下放或調整,而這必然會觸及部門利益,從而招致強烈的抵觸甚至是反對。

    (四)協同問題

    行政審批制度改革還面臨一個緊迫問題,即相關配套制度不完善的問題。陳華江副主任認為,改革的協同性不足,就造成了部分行政執法權難以落實、管理制度與改革脫節、財政經費和人員編制不配套、以及政府不適應監管和承擔責任的問題。由于行政審批與行政管理的整體制度密切相關,取消審批后,對整個行政管理的鏈條產生沖擊,一些管理措施難以落到實處。同時,在取消和下放行政審批事項后,國家、省兩級審批的職能減弱、監管的責任加強,但是基層審批和監管的職責都加強了,卻沒有配套調整的人員編制和財政經費等,這就帶來了權責利不統一、基層工作難以及時并有效展開的情況。

    五、深化行政審批制度改革的對策建議

    根據行政審批制度改革的思路、現狀、以及存在的問題,與會嘉賓認為,對下一步的深化改革可以從觀念、法律、監督、組織結構重組、流程再造等方面進行重點突破。

    (一)拓寬改革思路

    與會同志認為,推動各項改革的關鍵在于堅持解放思想,以理論的重大創新為載體,把實踐上升為理論、以理論指導新實踐。而具體到行政審批制度改革,陳華江副主任認為,不僅要對行政審批事項的數量進行增減,更要轉變政府管理經濟社會方式的轉變,由對經濟和社會事務的事前監督管理到事中和事后監督管理,從對市場和社會主體活動資格的規范轉到對其活動行為的規范以及活動結果的評估。因此,在推行改革時,應站在如何更有效管理經濟社會的角度出發,在精簡事項的同時,制定相關的事中、事后管理辦法,對保留的事項也要對其管理范圍的合理性和管理目標的有效性進行評估。

    黎軍教授則認為,今后將由地方主導行政審批改革,大規模的削減行政審批事項的空間已相對有限。因此,改革的中心就從單純的減少審批項目轉向以審批方式的改革創新為主,最終目標是提高行政審批效率、規范程序、杜絕權力尋租。同時,還需要在改革中融入服務理念,在審批過程中全過程、全方位地提供人性化服務,把審批寓于服務之中,讓前來辦理審批的企業和群眾享受最優質的的服務,實現審批與服務的統一。

    (二)發揮法律規范作用

    陳華江副主任認為,需要對所有設定行政許可的法律法規及政府規章進行清理,法律的設定由全國人大負責、行政法規的設定由國務院負責、地方法規由地方人大負責、臨時許可由省政府負責。至于對非行政許可審批及其他具有審批性質的事項的清理,經過評估,確有保留必要的,按《行政許可法》要求的程序設為行政許可,認定不必保留或能通過事中、事后監管解決的,一律取消。究其細節而言,王克穩教授認為,規制行政審批制度改革需要首先保障《行政許可法》的實施與執行,以《行政許可法》規制行政審批制度的改革;其次,要依法清理、修改或廢止有關的管理立法;再者,需要進行行政管理立法的創新,以革新行政審批、推動政府傳統管理職能與管理方式的轉變;同時,還要以立法推動國有企業的轉制與退出,并且以立法切斷審批權力與審批利益之間的不當聯結。

    (三)建立完善監督機制

    審批不僅是政府的責任,更需要全社會的參與、全社會的監督。因此,從設定環節開始,公眾就必須介入,而且事前、事中、事后也必須全面參與。唐曉陽教授提出建立權力清單、推進陽光行政,利用社會的力量形成一種監督制約機制,限制政府權力的無限膨脹和擴展,限制政府部門追求狹隘私利的可能性。同時,還要大力推進政務公開,保障公民知情權、參與權和監督權,制約部門權力,遏制部門利益膨脹。另外,還應擴大民主參與,讓民眾來監督政府的權力。陳華江副主任則進一步地提出,要明確監管主體的責任和準確界定責任范圍,明確行政審批設定、調整、實施、管理等行為的責任,明確事中、事后監管執行落實情況的責任,推動監管責權一致,規范監管行為,提高監管的有效性。

    (四)組織結構重組

    組織結構重組是解決條塊分割、部門分割和提高整體效能的有效途徑,是形成跨部門業務協同、提高申請人辦事便捷性的有效途徑、是行政審批改革指向的目標。從政府內部來看,黎軍教授認為,要保持各方銜接,包括上下銜接和左右銜接,形成中央政府改革與地方政府改革良性互動的格局,并破除地方保護藩籬,加強對中央頂層設計的呼應和行動,落實上層改革動議。蔡立輝教授從更為宏觀的角度分析,認為首先要實現從金字塔組織結構向扁平化的網絡狀組織結構轉變,打破部門界限,打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的管理和服務方式,實現從層級制政府到整體政府的轉變;其次,要進行信息資源整合,實現跨部門資源共享,以社會和公眾的需求為導向,采用科學管理方法,讓社會部門及公眾一起參與政府信息資源管理,實現政府信息資源的全方位共享和開發效率的最優化;第三,要進行業務整合,實現跨部門業務協同、業務流程的一體化、市政府與區政府間的無縫化、政府部門與民間機構之間的無縫化;同時,要實現以一體化為特征的便捷服務,使公眾可以通過一個統一的入口提交辦事申請和獲取政府服務。

    (五)審批事項流程再造

    按照治理體系現代化與治理能力現代化的要求,需要使政府管理方式、工作流程適應多元化管理機制,并完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。而這其中的重點,與會同志認為,就在于改革和創新政府履行職能的方式,再造行政流程,完善突發公共事件應急管理,加強績效管理。

    具體到行政審批事項的流程再造,為了便于業務本身明確、規范和標準化,蔡立輝教授認為,這就需要通過再造實施流程圖,實現任務分工責任化明確化、業務運行程序化、信息處理精細化。按照流程再造的不同階段,就需要建立分工組成樹、業務協作流程圖、職責執行流程圖、以及業務信息關系圖,并分別在業務建模階段、數據規范階段、文檔規范化階段分別完成模型建立、數據元素設計與管理、以及電子文檔設計任務。


    (作者:李平,廣東省行政管理學會副秘書長兼辦公室主任、教授,廣州510031;徐婕妤,汕頭大學法學院行政管理研究生,汕頭515063)


 

關于我們 | 訪問統計 | 版權信息 | 站內搜索
Copyright(c)1999-2001 www.pcabbg.icu All Rights Reserved
版權所有. 中國行政管理學會
單位地址. 北京市西安門大街22號(100017)
如有任何意見與建議請寫信至: [email protected]
京公網安備110102004833
黑龙江时时走图