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我國地方政府大部門制改革調研報告


新特點、新問題、新出路

——我國地方政府大部門制改革調研報告


    中國的大部門制改革,于五年前黨的十七大正式提出,隨著中央政府大部門制改革帷幕拉開,2008年全國地方政府大部門制改革正式實施。五年的探索大體上可以分為兩個階段:第一階段(2008—2010年)為全面推廣階段,基本特點是原則上的上下對口;第二階段(2010—2012年)為繼續探索階段,基本特點是著眼于地方特色。黨的十八大指出,要“穩步推進大部門制改革,健全部門職責體系。”正確的決策來源于正確的判斷,正確的判斷來源于對形勢正確的觀察。要想在黨的十八大后,落實中央穩步推進大部門制改革的部署,制定新一輪行政管理體制改革的方案,就必須對過去五年來尤其是近兩年來,地方政府推進大部門制改革的實踐,進行全面的回顧和總結,分析和展望,作出新的判斷和估計并提出新的思路和對策。

    一、地方大部門制改革的新特點及成效

    本課題組受中國行政管理學會委托,承擔“地方政府大部門制改革研究”課題。課題組以湖北省為樣本,采用實地考察、問卷調查、座談訪問等方式,分別對湖北省編辦、湖北省檢察院和武漢市、黃石市、鄂州市等地的大部門制改革進行了比較深入和具體的調查研究。與此同時,我們采用文獻研究法,查閱了大量相關文獻,并進行了文獻分析。調研結果表明,近兩年來,湖北乃至全國的地方政府在大部門制改革方面又有了許多新的探索,取得了新成效。

    (一)湖北大部門制改革的新特點

    1.推進機構設置的“扁平化”,實現大社區管理模式

    所謂大部門制改革,實際上是對政府組織機構的層級、幅度進行的改造,其中對政府管理體制從縱向上改革的一個合理選擇就是實行“平扁化”。湖北省近兩年的大部門制改革在“平扁化”方面有了新的突破。以黃石市的改革為代表,該市積極推進城區管理體制改革,重點是調整市區權限、重構城區內部層級構架、加強基層建設。一是權限下放。將市一級經濟管理7大項33小項審批權下放給城區。二是重心下移。分三步走:第一步是撤銷街道辦事處,全市四個城區的14個街道辦事處全部撤銷,街道辦事處原有的行政職能劃轉到城區民政局等相關直屬部門,社會職能移交給社區;第二步是改革社區,按照社區規模適度、管理幅度合理、資源配置優化的原則,對社區管理區域進行重新調整,將原來四個城區的132個社區整合為81個,形成“大社區”的管理格局;第三步是精簡機構,對區直機關、直屬部門和事業單位進行精減、歸并和整合。各城區將職能相近的部門合并組建或合署辦公,使區直部門由37個精簡到25個,精減率達32.4%,同時對事業單位進行歸并、撤銷,全市各城區由183家變成81家,精減率為55.7%。全市各城區推進和深化“撤街辦、合社區、并機構”的改革工作,逐步構建起了“小政府、大社區”、“小管理、大服務”的格局。街道辦事處撤銷后,使“區——街道——社區”的三級管理體制變為“區——社區”兩級管理體制,實現了行政區與社區直接互動,減少中間環節,提高了行政效率。

    2.推進公共服務的“一體化”,實現大社會管理模式

    大部門制改革的價值取向是建設公共服務型的政府,湖北省在新一輪的大部門制改革過程中高度重視城鄉公共服務一體化的推進,實現大社會管理格局。以鄂州市為典型,進行了積極有效的探索。2011年,湖北省委、省政府下發《關于推進鄂州綜合改革示范工作的意見》,為貫徹落實省委、省政府關于支持鄂州綜合改革示范區建設的戰略部署,推進鄂州行政管理體制改革創新,2011年12月21日,省編辦與鄂州市政府在鄂州簽署了《關于深入推進鄂州綜合改革示范區行政管理體制改革工作的會談紀要》,支持和配合鄂州以轉變政府職能為核心、以精簡管理層級和實行大部門制為重點,全面推進政府行政體制創新、運行機構創新和管理制度創新。總的改革設計是“一級政府三級管理”。一是在組建城鄉統籌委員會,整合農業、林業、水產等部門的基礎上,繼續深化交通、城建、人力資源、國有資產管理、林業、城管、文化等大部門制改革。改革后,市級政府部門由32個精簡為27個,區級黨政群機構由32個減少到20個。二是按照先縱向再橫向、先外部再內部、先調職能再調機構和人員的順序,在葛店開發區率先開展了“一級政府三級管理”體制改革,撤銷葛店鎮,將其職能分別劃入功能區和新社區,由傳統的“區——鎮——村”三級管理轉向“功能區——新社區”兩級管理,實現城鄉經濟社會一體化、包括公共服務一體化的大社會格局。

    3.推進內部管理的“綜合化”,實現大警務管理模式

    大部門制改革的核心是實現政府職能轉變,實現行政管理的高效率。近年來,湖北省以武漢市、黃石市的公安部門改革為試點,以大部門制改革精神為指導,重點整合公安機關內部職能相關相近機構,堅持精簡、統一、效能的原則,創新警務機制,優化警力配置,逐步推進“大警務”的管理模式。

    一是做精機關,形成精干高效的綜合管理體系,實現“大指揮”管理模式,實現可視化、點對點調度警力,提高快速反應和實戰攻堅能力。二是做強實戰,形成反應靈敏的執法勤務體系,形成“大國保”、“大治安”、“大監管”體制,為實現多警種合成作戰,提高見警率和管事率提供了條件。三是整合分局,促進警務資源最大化。武漢市將公共交通分局改建為全國第一支視頻偵察隊伍,實現城市視頻監控“天網”與社會面打擊“地網”的有機整合。2012年4月,時任中央政治局常委、中央政法委書記周永康視察武漢市公安局視頻支隊時,對此給予了充分的肯定。同時,將重點工程分局更名為軌道交通管理分局,其職能從服務于工程和企業轉變為加強城市輕軌、地鐵交通的治安管理;理順直屬分局與區分局的關系,將原承擔武鋼治安管理的鋼城分局與武鋼所在地的青山分局合署辦公,落實治安屬地管理,將原來“分割式”、“碎片化”的管理職能和資源進行了整合,同時也理順了政府與企業的關系。四是做實派出所,夯實公安工作基礎。科學調整派出所設置,按照“三隊一室”模式,設置社區警務隊、治安巡邏隊、刑偵隊、指揮研判室,合理設置戰斗單元,實行24小時勤務制度。將巡邏走訪作為社區民警的基礎勤務方式,重點做好信息采集、人口管理、服務群眾、化解矛盾等基礎工作。實現人、事、物、地、組織等各類基礎信息的全覆蓋,做到“行知去向,動知軌跡。”

    4.推進職能重構的“整合化”,實現內部大處室管理模式

    自2009年以來,湖北省檢察系統積極推進小院整合改革,提高編制管理使用效能,重點放在內部整合職能及資源,實現“大處(科)室”的管理格局。

    一是整合內設機構,實現“五部制”。全面撤銷原有內設機構并將其整合為批捕公訴部、職務犯罪偵查部、訴訟監督部、案件管理部、綜合管理部5個部,縮減了機構,加強了執法辦案部門,對原來分散在各部門的職能進行了重新配置。二是減少中間層次,突出檢察官主體地位。虛化中層,各部負責人均由副檢察長兼任,并配備主辦檢察官,建立以主辦檢察官為主體的執法辦案核心,強化了一線力量。三是優化工作機制,把重心放在突出檢察職能上,實行“兩個適當分離”,即實行訴訟職能與訴訟監督職能適當分離、案件管理職能與案件辦理職能適當分離,實現一個閘門對內、一個窗口對外,從傳統的“既辦案又監督”的模式中擺脫出來,使訴訟監督由“副業”轉化為“主業”,強化了訴訟監督的剛性。2012年5月,曹建明檢察長在湖北調研時,指出這項改革符合檢察工作的規律,符合今后發展的方向,符合基層檢察工作實際,為全國檢察機關創造了好的經驗。

    (二)地方大部門制改革的新成效——以湖北為例

    1.立足于公共服務“下沉”,建立民生為本的大部門制

    新一輪地方大部門制改革,其價值取向的定位是權力下放、服務下沉。一是職能實現“下移”,即更多地下移給下級政府,賦予基層政府更多的權限;二是職能實現“外移”,即賦予非政府組織或社區組織更多的權限;三是職能實現“平移”,即政府內部部門之間的職能進行重新的排列及“洗牌”,優化整合。而這一切的終極目標是便民、惠民,克服了以往的行政體制改革中政府把“方便”留給自己,把“困難”留給企業和社會的改革誤區,使大部門制改革成為民生優先的工程、惠民親民的工程。如,黃石市撤銷街道辦事處,按照“橫向大部門制、縱向扁平化、全局整合資源”,將與群眾聯系緊密的計生、就業、民政、保障、警務等服務事項直接進入社區群眾服務中心,形成“大服務”格局。該市牧羊湖社區經過摸索形成了“五支隊伍”:即以社會志愿者為基礎的安保隊伍、民調隊伍、環衛隊伍、家政服務隊伍、心靈幫扶隊伍;“五種服務”,即家政服務、心理咨詢服務、民間糾紛調解服務、法律事務代理服務、環境安全管理服務;“五條承諾”,即方便居民、溫暖民心,關愛居民、與民同樂,有求必應、有難必幫,電話一到、服務到家,上下齊心、社居一家;“五類人群”,即老人、未成年人、殘疾人、貧困人群、涉穩人群。黃石市政府近年投入資金4000多萬元,新建改建黨員群眾服務中心213個,為實現公共服務廣覆蓋,均等化,提供了有效的載體。

    2.立足于社會管理創新,建立和諧為貴的大部門制

    新一輪的地方大部門制改革,是一種由內向外的改革,即由政府體制改革向社會體制改革延伸,實現行政體制改革與加強創新社會管理的并舉和同步。黃石市的“扁平化”和武漢市的“大警務”均以創新社會管理為落腳點,按照“扁平、網格、便民、長效”的思路,把“市局、分局、派出所”三級管理壓縮為“市局、分局”兩級管理,實行“局所合一”,履行原分局和派出所雙重職能。新的城區分局下設社區警務、治安巡防、刑事偵查等3個業務警種和一個綜合警務大隊,均實行“隊建制”,最大限度地推動警務前移,警力下沉,實行聯勤聯責,一警多能,一線執勤警力從47.7%躍升為86.29%,全市治安狀況明顯好轉,2012年上半年,在全省群眾安全感滿意度測評中,該市綜合排名由2011年的第16位上升至第3位。而鄂州的大部門制改革的成效就是推進了城鄉一體化的社會管理,并用長效機制鞏固其成果。黃石市將市直機關工委合并到市委組織部,加掛社會工作委員會的牌子,同時將市縣區兩級黨委、政府總值班室進行了合并,并將應急管理、信息收集職能劃歸總值班室,整合了原有的“民情快車”、“書記信箱”、“市長熱線”、“市長信箱”等信訪網絡資源,建立了全市網絡信訪中心,提高了信訪案件的處理督辦的時效性,為構建和諧社會提供了機制保障。市民們反映,大部門制改革離社會穩定和諧更近了,實現了“改政府,穩社會”。

    3.立足于強化基層,建立基層為重的大部門制

    基礎不牢,地動山搖。湖北省大部門制改革的各種模式的探索具有一個共同點,就是立足于做強做實做細基層,以大部門制來支撐基層組織和隊伍建設,進而落實到更加密切黨和政府同群眾的關系,建設“民生政府”。如黃石市提出“四多”原則強化基層,夯實社會管理之基,即多樹基層威信。市委明確提出“基層干部重點培養,基層建議認真采納,基層問題優先解決”,“好事”讓基層做,“好人”讓基層干部當;多向基層放權。通過撤街辦、合社區、并機構,推進人員力量向基層下沉、資源要素向基層下撥、工作重心向基層下移;多給基層減負。在改革方案中,規定56職責由政府各職能部門獨立承擔,38項由社區自治管理,另外34項職責由職能部門承擔、社區協助實施,從而防止了社區過渡行政化,減少基層干部的“文山會海”的負擔;多給財力傾斜。加大人力、財力、物力投入,為社區、村干部辦理養老保險、醫療保險,設立黨內激勵關懷幫扶資金等,使基層組織活動有陣地、工作有依托、經費有保障,基層干部心齊氣順了,就能把更多的心思和精力放在服務群眾上。

    4.立足于資源利用最大化,建立效率為上的大部門制

    地方大部門制改革的目的是建立“廉政高效”的政府,也就是能以較少的錢和人,辦更多的事、辦好事、辦實事,還要能快辦事。“扁平化”的管理體制,直接減少了管理層級,減少了公共政策的中間流失,降低了人力成本和政策成本,提高了效率。改革前的檢察系統推行的是層層審批的執法辦案模式,管理層次為5—7級,試點院領導班子成員數189人,中層干部430人,共占干警的57.8%,一線檢力嚴重不足,有的不到1/3。實行主辦檢察官對副檢察長負責、副檢察長對檢察長負責的管理模式后,取消了繁瑣的中間環節,節省了大量的人力成本。通過實現“五部制”,在管理層級上做“減法”,在一線人員上做“加法”。內部整合的“大處室”,加強了綜合協調的功能,控制了管理幅度,降低了管理成本,避免了科室之間的相互掣肘。湖北省檢察系統第一批13個試點院共合并內設機構105個,一線檢力由改革前的39.5%提高到87.2%,工作合力增強了,效能提高了。同時,強化了訴訟監督實效,與試點前相比,監督立案數同比上升了20%,糾正漏捕率、追溯率同比上升了19.4%,書面監督糾正減刑假釋暫予監外執行同比上升了400%。一批人民群眾反映強烈的執法不公、不嚴、不廉的現象得到了糾正。

    綜上所述,近幾年來,湖北創設了“大社區”、“大社會”、“大警務”、“大處室”管理模式,構建了“民生為本、和諧為貴、基層為重、效率為上”的大部門制,為深化全國地方大部門制改革積累了成功經驗。湖北大部門制改革的進展和尤其是所取得的成效是全國大部門制改革的一個縮影。

    二、地方大部門制改革中的主要問題及成因

    總體來看,我國地方政府大部門制已經建立,初步解決了機構設置過多、職能重疊、職責分工過細、權責脫節等突出問題,對理順政府部門關系,減少政府層級,提高行政效率起了一定作用。但地方大部門制改革中還存在一些突出問題,人員精簡困難、人與事配備不統一、資源整合不夠、內部運轉不協調以及政出多門、職能交叉、扯皮推諉等現象仍然突出且原因復雜。

    (一)地方大部門制改革存在的突出問題

    1. 機構數量減少,但人員精簡難度大

    我國地方實踐中,省市縣改革強調部門合并,人員集中,以求機構數量減少。有的地方甚至進行了量化的規定,如河南省規定10人以下不設處;南京市規定各部門內設機構實行 “三不” 要求:原有數量不能增加,不超過上級對口部門的內設機構數;不允許兩個以上處室與上級對口部門的一個機構相對應;不設5人以下處室。指標量化有利于避免借大部門制改革名義新設機構,增加編制,有效防止機構的膨脹,控制機構數量。另一方面,機構減少了但領導干部不易減少。如江西省南昌市2010年1月啟動大部門制改革,市政公用局、市容環境管理局、城市管理行政執法局3個部門被撤銷,新成立南昌市城市管理委員會,對外掛市城市管理行政執法局的牌子。但改革之后,城市管理行政執法局除局長之外,還有15個副局長、2名調研員、4名副調研員。可見,從數量上看,機構是減少了,但原來的副局長仍然擔任副局長職位,姑且不論職能是否轉變,單從領導職數沒有發生變化,可以看出僅僅是部門的“物理變化”,并沒有發生“化學反應”。

    在地方大部門制改革中人員安置難的問題突出。部門整合歸并,必然要出現一些多余機構和一批富裕人員,包括各個層次的領導干部和一般工作人員。如果想要安置富裕人員,則會遇到無編制、無崗位的實際困難,無法予以安排。如果硬性安排則又造成機構膨脹、人浮于事現象,增加成本,降低效率,失去了行政改革的應有意義。但對這部分人如果不予安排,傷害了這部分人員的切身利益。因此,破解人員安置問題成為推進地方政府大部門制改革的一大難點。

    2. 部門規模變大,但資源未能有效整合

    在新的大部門制下,部門規模成倍增長,部門權力增大,部門利益更加突出,使得部門之間的資源共享與部門內部資源整合的難度也相應增大。如天津在2009 年5月,將農業局、畜牧獸醫局、水產局、農機局的職責,整合劃入農委。同年,南京實施“大城管”模式,由23 個單位( 包括市容、 市政、 公安等) 組成城市管理委員會,由市長擔任城管委主任。廣州、北京、武漢等地也在積極推進“大城管”體制。應該肯定,這些都是依據職能相近的原則整合大部門,但是,也應該看到依這種原則構建的大部門,服務對象不再是單一的,而是多項甚至是十多項乃至二十多項,這也在一定程度上決定了這樣的大部門內部資源整合及部門間資源共享具有相當難度。

    另一方面,目前的地方大部門制改革中,大多沒有涉及到權力格局的調整,傳統管理模式與管理理念仍然存在。如部門本位主義,追求部門利益最大化,滿足上級需求為導向而不是滿足公眾需求的管理理念,對上級負責而不是對結果負責等,這些都嚴重制約了改革的效果。使得一些大部門變成幾個“小部門”的簡單疊加,即原來的部門降格成為新部門的內設機構,但手中的權力沒有變,管理理念、管理格局沒有變,仍然行使過去的職權。這進一步促使各種資源不能在新的大部門制運作中實現有機整合。

    3. 部門職能疊加,但內部運轉不夠協調

    大部門制改革必須克服公共管理的“分散化”、“碎片化”以及“自我中心主義”,強調部門之間的合作與協調,從整體上提高政府效率和效益。大部門制改革的目的是形成“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。由于大部門制下內設機構和下設機構不可避免地增多,管理范圍變廣,客觀上為部門內部的有效管理和協調運轉增加了難度。就現實而言,無論是中央還是地方,大部門制改革都面臨“形合而神不合”、各自為政、協調困難等問題。

    在地方改革中,機構雖然合并了,但原先不同的部門在新的體制下仍保持了高度的相對獨立性,缺乏內在的結構性統一,“兩張皮”的現象在新的部門中仍然存在。合并后的大部門存在著“三多”,即掛的牌子多,非常設機構多,規范性文件多。往往造成內部工作沖突、協調困難。管理與服務對象內容的龐雜對大部門的內外協調也提出了挑戰。協調不好,無異于將原先部門間扯皮、掣肘轉移到部門內,仍然解決不了效能問題。

    4.責權利不統一,基層大部門制改革困難重重

    在基層鄉鎮、城鎮街道社區的大部門制改革中,普遍存在三大問題。

    其一,改革阻力大、權力下放不夠。為擴大基層經濟社會事務自主權,改革設計者要求下放部分權力,但在實際運作中,往往存在責任義務下放、權力利益不下放或形式上下放、實質上不下放的“空放”現象。

    其二,混編混崗、待遇偏低。在一些基層社區,其工作人員出現公務員或參公人員、經選舉產生的“兩委”干部、實行聘任制的協理員三種身份并存的局面,三種身份工作人員待遇差別較大。由于人員身份、工資薪酬和管理主體不同,給社區統一管理、統一指揮增加了難度。大量基層工作和事務集中到社區,社區工作人員工作量越來越大,但待遇并沒有相應提高,不利于他們服務社區積極性的發揮。

    其三,社區行政化傾向嚴重,服務能力萎縮。基層社區在上級黨政部門的壓力下,承擔了眾多行政事務,行政化趨勢明顯(有人將其稱為“二政府”),相反其依法自治(自我管理、自我教育、自我服務)的功能存在弱化、萎縮的危險。此外,還存在社區職能定位與責權利不統一、社區“兩委”任期與政府部門任期不一致等具體而現實的問題。

    (二)影響地方大部門制改革的深層原因

    1. 部門利益博弈

    大部門制改革是一場權力結構的深刻革命,是一次利益關系的重大調整,傳統體制下形成的“權力部門化、部門利益化、利益集團化”的格局會受到深深的觸動。這在實踐中會導致一些部門為維護原有利益格局而阻礙大部門制改革進程的現象。這種矛盾沖突形成的力量,不僅阻礙大部門制改革的推進,而且成為大部門制改革后機構反彈的張力。

    2. 改革成本障礙

    地方政府動用資源改變原有制度,建立大部門制,這一過程必須付出的代價:一是現行制度的沉淀成本及終止相關政策的終止成本。二是建立大部門制的行政花費。撤銷舊部門存在巨大的行政成本,整合職能,重新劃分權力,建立新的部門同樣需要耗費巨大的行政成本。因此,成本因素也是地方政府推進大部門制改革的一大障礙。

    3. 部分干部心理抵觸

    大部門制改革是一種權力結構和利益關系的重大調整,對不同群體成員的心理會產生影響。部分干部在原有的政府組織構架中獲得相對穩定的利益和資源,在習慣上更依賴于既定的部門權力體系和運作機制。在大部門制改革中,隨著部門合并和權力的重新劃分,原有部門的既得利益隨之喪失,心理抵觸在所難免。

    4. 第三部門代理缺位

    大部門制改革的核心是轉變政府職能,因此,必須重新調整國家、社會與市場三者之間的關系,尋求政府、社會與市場的平衡,把政府的一部分職能讓渡給市場或者社會。但政府的部分職能能否轉移出去,既取決于政府的認識和決心,也取決于第三部門承接職能的能力。我國的第三部門發育水平差,法律地位低,獨立性相對缺乏,這無疑會影響到我國地方政府大部門制改革的進程和效果。

    三、繼續推進地方政府大部門制改革的思路

    (一)繼續解放思想,轉變政府職能

    政府職能轉變是大部門制改革的核心。當前,要進一步解放思想,大膽改革, 在加強經濟調節的同時,更加注重市場監管、社會管理、公共服務。

    1.要繼續減少和規范行政審批。減少和規范行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點。要繼續鞏固和擴大行政審批制度改革成果,堅持市場優先和社會自治原則,凡市場機制能夠有效調節的,公民、法人及其他組織能夠自主決定的,行業組織能夠自律管理的,政府就不要設定行政審批;凡可以采用事后監管和間接管理方式的,就不要再搞前置審批。要嚴肅清理一些部門和地方利用“紅頭文件”等手段對公民、企業和其他社會組織提出的限制性規定。對沒有法律法規依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等,要一律取消。

    2.完善行政法規,界定政府職能范圍。依法行政是現代政府的基本要求,是政府提高執行力和公信力的基本保障。下一步,需要立法部門經過認真調查研究,科學界定經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的具體職責范圍,通過法律法規明確各級政府的職能界線,說明履行這些職能的方式,勘定職能缺位的責任。

    (二)加強頂層設計,推進系統改革

    大部門制改革的頂層設計要密切注重以下幾個方面。

    1.要堅持公眾利益,不遷就部門利益。大部門改革是一項關系到國際民生的重大政治工程,要從國家長遠根本利益考慮,以人民群眾的需要和訴求為根本出發點,堅決摒棄狹隘部門利益的窠臼,堅決反對有關部門背離時代潮流和改革趨勢所進行的自我地位論證和自我利益保護。

    2.要尊重科學規律,增強方案的可行性。充分吸收各地方政府特別是基層政府改革的經驗,借鑒國外發達國家大部門制改革的成功經驗,發揮理論界專家的決策咨詢作用。

    3.要創新思維,打破上下機械對口模式。給予基層政府根據自身實際在編制限額內設置政府機構的空間,糾正各級政府要求上下對口的傳統思維模式和行為習慣,禁止利用政策優惠、資金支持、考核評優等權力資源對下級政府的改革方案進行壓制。

    4.要優化行政層級,強化基層能力。要繼續推進省直管縣(市)改革,深化鄉鎮行政體制改革,鼓勵城鄉基層管理的創新實踐,盡力推進政府組織體系的扁平化,降低政府管理運作成本。要在政府職能有效轉變的基礎上,將有限的編制資源轉移到基層社會管理和公共服務崗位,充實一線工作部門的人力資源,提高基層管理和服務的質量和效率。要尊重基層自治組織的法律地位,充分發揮基層自治組織的自我管理、自我服務的職能,明確基層社區工作者的身份和待遇,禁止以行政命令向基層自治組織攤派任務、增加負擔。

    5.要推進事業單位體制改革,培育民間社會組織。公益性事業單位和社會組織是承接政府轉移職能的重要載體,事業單位和社會組織公共服務能力的強弱關系到大部門制改革的成敗。要加快對現有事業單位的分類清理,根據不同情況實行事業單位改制,保留公益性事業單位,為事業單位提供公共服務創造更優越的環境。要大力培育民間社會組織,引導社會組織健康有序發展,逐步放寬對公益性社會組織的限制,充分發揮群眾參與社會管理的基礎性作用。

    (三)深化干部人事制度改革,真正建立公務員退出機制

    要進一步深化人事制度改革,在職能轉移和縮減的背景下,嚴控編制,精簡人員,減少領導職數,優化政府人力資源配置。

    1.果斷實施冗員退出機制。當前,公務員進入機制已經逐漸趨于法制化和科學化,但公務員特別是領導干部的退出機制建設十分滯后。崗位終身、只上不下等仍是黨政機關工作人員的主流觀念,硬位子、鐵飯碗、穩收入仍是公務員人事管理運作的基本常態。在這些傳統落后觀念的影響下,各級政府大部門制改革過程中職能的削減、轉移、整合都受到人事安排因素的限制,因人設崗、為人添崗問題十分嚴重。因此,編制部門要進一步解放思想,下定決心,敢于碰硬,打破鐵飯碗,廢除終身制,在確定職能的基礎上,嚴格控制機構編制,真正做到因事設崗,以崗定人。要堅決整頓各部門違規超編和隨意增加領導職數問題。要設立競爭上崗、優勝劣汰的機制,鼓勵領導干部和機關工作人員對有限的崗位展開競爭,真正做到優秀人才脫穎而出,庸懶散人員強制性退出。

    2.繼續推進公務員分類改革。公務員分類管理,適應現代法治型、服務型政府的需要,同時也有助于實現黨政機關人力資源管理的科學化,為公務員提供更廣泛、更靈活的晉升渠道。要在總結深圳等地公務員分類管理改革經驗的基礎上,繼續推進綜合管理類、行政執法類和專業技術類公務員差別化管理的改革,為大部門制改革提供科學的人力資源管理機制。

    3.繼續推進公務員聘任制改革。對不涉及國家秘密的專業性較強的職位和輔助性職位,按照平等自愿、協商一致的原則以合同的方式聘用公務員,能夠極大增強政府人力資源的流動性,為大部門制改革的深入推進提供更多的人事調整空間。當前部分地區聘任制公務員的實踐,大多只是采用了聘用合同的形式,實際上仍然沿用舊的管理體制,缺乏真正的合同制管理。今后要繼續擴大聘任制范圍,細化聘任制管理規定,制定科學的聘任制績效考核機制,真正發揮聘任制靈活性特征,為大部門制改革的深入推進提供良好的保障。

    (四)加強部門內部整合,催生部門化學反應

    大部門制的目標不是簡單的合并,而是要實現權力結構的優化,職責體系的重組,要通過機構調整實現權責清晰、運轉高效。這就要求在新成立的大部門內部,加強部門內機構和人力資源的整合,實現從物理反應到化學反應的升級。

    1. 試行行政三分,打破原有權力格局。現有的大部門總體上還是若干部門的簡單相加,大部門內部依然按照原有的權力范圍各行其是,缺乏實質性融合和協調。可以嘗試用部門內部實行決策、執行和監督權的三分模式改造以往按行業領域劃分部門內權力的模式,建立統一的決策機構,通過民主化科學化的機制專司部門職能范圍內的所有決策,設立若干執行機構負責執行部門決策,設立監督機構專門負責部門內監督,形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

    2.建設機關文化,促進部門內在融合。為了增強新成立的大部門的內部凝聚力,要重視機關文化建設。要創新機關管理方式方法,堅持以人為本,尊重干部職工,關心公務員精神文化生活,適時開展有吸引力的文化項目。加強班子團結,協調人際關系,營造和諧氛圍,增強工作人員的歸屬感和向心力,從而加快大部門機構融合進度,提升大部門的工作效率。

    課題組負責人:顧 杰

    參 與 人:唐忠義 劉 暉


 

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