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王瀾明會長在學會2012年年會上的發言


以黨的十八大精神為指導 深化行政體制改革

──在中國行政管理學會2012年年會上的發言

王瀾明

    胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出:“要深化行政體制改革”,并從八個方面對深化行政體制改革提出了任務,作出了部署,明確了要求。這是進一步深化行政體制改革的綱領、方針和基本依據。我們要以黨的十八大精神為指導,不斷把行政體制改革推向深入。圍繞十八大報告提出的深化行政體制改革的八個方面,我談一點學習的初步體會。

    一、深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開

    “四個分開”一直是改革開放以來行政體制改革的重點。“分開”的核心是政府把不該管、管不了、管不好的事情交給市場、交給企業、交給社會,政府集中精力管好應該由政府管的事;“分開”的方式是政府轉變職能,該分化的分化、該弱化的弱化、該取消的取消、該強化的強化,同時改進履職方式、創新管理手段、優化工作機制、提高行政效率。改革開放以來經過六次集中的政府機構改革和常態化的政府職能機構調整,“四個分開”取得了實質性進展,政府履行職能中的越位、錯位、缺位現象越來越少,市場作用得以發揮,企業自主經營受到保障,社會和事業單位的功能進一步強化。但是,要徹底實現“四個分開”,還有許多工作要做。目前,在這方面存在的問題有:有些資源配置還沒有完全交給市場,政府在市場資源配置中依然具有決定性的主導權;一些應該由社會和市場管理的事情,繼續掌握在政府手中,有的地方政府仍然管得太多太細;少數事業單位功能定位不準,既是事業又是企業,還履行著某些政府職能。解決這些問題,要進一步推進“四個分開”。

    推進“四個分開”,首先要在“分”字上做文章。要劃清政府和市場、企業、事業、社會在市場經濟條件下的職能、定位、責任以及相互關系,即明確政府做什么、市場做什么、企業做什么、事業單位做什么、社會做什么。該政府做的事,政府要責無旁貸,恪盡職守,盡職盡責,做好做實做出成效;不該政府做的事,政府要把它分出去,有些還給企業,有些交給市場,有些賦予事業單位,有的轉給社會。交出去后,政府主要是創造條件,優化環境,放手讓市場、企業、事業單位和社會發揮作用,并對它們發揮作用的過程進行指導、引導和支持。

    推進“四個分開”,政府主要是集中管好該由政府管理的事項,做到當為必為,不該為不去為,有所為有所不為,這樣才能使市場、企業、事業和社會充分實現其功能和責任。經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務是政府在市場經濟條件下的基本職能。對這十六個字的職能,政府要全面履行、認真履行、切實履行、準確履行。履行中,堅持責任與權力掛鉤,權責一致,責權對等,有什么權負什么責,有多少權負多少責,避免濫權、越權、失權等行為。

    推進“四個分開”,政府對市場、社會、企業和事業單位并不是放任不管,而是要積極引導和支持它們切實履行好自己的職責,承擔起社會責任。尊重市場規律,注重市場在資源配置中的基礎性作用,健全市場,培育市場,發展市場,科學有效地對市場進行管理和監督,以形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。尊重企業的經營自主權,支持企業自主經營、自我發展,為企業發展創造良好的市場條件和外部條件。重視社會作用,健全社會管理體制,組織社會組織積極參與社會管理和群眾工作,完善科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制。充分發揮事業單位作用,發展社會公益事業。

    推進“四個分開”,政府要強化服務,為企業服務、為社會服務、為公眾服務,建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。“四個分開”后,政府應把重點放在服務上,用更多的時間和精力搞好服務。進一步明確政府為企業、市場、社會和公眾服務的重點、方式,充實服務內容,拓展服務渠道,改進服務方式,使政府真正成為服務型政府。

    二、深化行政審批制度改革,繼續簡政放權

    行政審批制度改革是政府轉變職能的突破口,是行政體制改革的重要內容。2001年以來,國務院部門已分六批先后取消和調整行政審批事項2497項,占原有總數的69.3%;31個省、區、市取消和調整了3.7萬余項審批項目,占原有總數的68.2%。多頭審批、多次審批、交叉審批、重復審批的情況基本改善,方便了群眾辦事,減輕了群眾和企業負擔。但就市場經濟發展而言,政府精簡行政審批事項的空間仍然存在,審批事項仍然偏多,審批方式仍然繁雜,應該繼續推進行政審批制度改革,繼續簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。

    深化行政審批制度改革,需要進一步清理、精簡和調整現有的行政審批事項。雖然各地政府現有的行政審批事項越來越少,但仍然有一些行政審批事項超過了《行政許可法》規定的6個方面的行政許可范圍,一些可以通過其它方式能夠規范的事項仍然設置了行政審批。要按照《行政許可法》的規定對現有行政審批事項進行全面清理,不符合規定范圍的一律取消;能夠通過其它方式規范的不繼續留在行政審批事項之中,特別防止一些部門和地方利用“紅頭文件”等對公民、企業和其他社會組織提出的限制性規定。沒有法律法規依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等,要一律取消。
深化行政審批制度改革,要簡化行政審批程序,改進行政審批方式。對申請、受理、審查、決定等各個審批環節一一進行甄別,盡可能縮短流程、簡化手續、提高效率。嚴格執行審批期限。堅持陽光操作、公開透明,不僅審批項目要對社會公開,而且審批內容、審批過程、審批收費、審批結果都要公開,把審批全過程置于社會和公眾的監督之下。

    深化行政審批制度改革,最重要的是進一步辦好政務服務中心。政務服務中心是在政府領導下由政府有關部門共同組成、行使行政審批和公共服務職能的行政機構。它除承擔為社會和公眾服務的任務外,把分散在政府各個部門的行政審批事項按照“應進必進”的原則集中在一起統一行使行政審批,實現了政府對行政審批的規范、有效和綜合。由于政務服務中心實行“一個窗口受理”、“一站式審批”、“一條龍服務”、“一個窗口收費”,使行政審批實現了規范化、公開化,使各部門的審批相輔相成,聯成一體,相互制約,相互監督。最近幾年不少政務服務中心推行“網上受理”、“在線審批”、“在線評議”、“電子監察”,實現了審批服務“一號呼入”、“一網辦理”、“一辦到底”。政府要重視政務服務中心的建設和運作,及時研究和解決政務服務中心發展和運行中的重大問題,規范政務服務中心的審批和服務行為,加強對政務服務中心審批的指導和監督。要選派素質高、能力強、業務精的工作人員到政務服務中心工作。政務服務中心要增強服務意識,創新服務方式,改進服務內容,規范服務行為,落實服務責任,提高服務質量,更好地擔負起行政審批的責任。

    三、穩步推進大部門體制改革,健全部門職責體系

    2008年的政府機構改革,向著大部門體制又邁進了堅實的一步,下一步改革的重點是推動政府機構的優化組合,以建立適應經濟社會發展和市場經濟體制要求的職能有機統一的大部門體制,健全部門職責體系。

    大部門體制是按照社會主義市場經濟條件下政府管理經濟社會事務的要素設置部門,把政府相同或相近的職能整合歸入一個部門為主管理,其他部門協調配合,或把職能相同或相近的機構合并為一個較大的部門,以加強協調配合,提高工作效率。大部門體制有四個顯著特征,一是職能有機統一。按照政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的基本職能設置機構,堅持一件事情由一個部門承擔,一項職能集中到一個部門,不搞職責交叉,不搞同一事項由幾個部門共管。二是機構綜合設立。將職能相同或相近的部門整合后組建若干精干的大部門,承擔政府某一方面的職能。這些大部門履職范圍寬,涉及領域廣,組織形式優,協調問題順,部門內部工作聯系銜接融洽。三是運行機制高效。大部門把外部協調變成了內部協調,避免了推諉扯皮;工作流程由原來多個系統、多個渠道變成了一個系統、一個渠道,加之層次減少、環節壓縮,辦事效率明顯提高。四是機構序列合理。政府主要由大部組成,取消了大量的議事協調機構,減少了辦事機構,使得政府機構序列精干優化。

    進行大部門體制改革,可在2008年政府機構改革的基礎上再進一步。比如,(1)政府機構與黨委職責相近和相同的部門聯合設置。由于我們黨是執政黨,黨委的工作和政府的工作密不可分,因而在機構設置上有些完全可以合并或合署。黨委的紀檢部門和政府的監察部門綜合設置、合署辦公,多年來的實踐證明是非常有效的。除此,其他一些部門也可考慮綜合設置,或“一個機構兩個牌子”,或“合署辦公”。我國鄉鎮黨政機構的綜合設置,就符合我國國情并且精干有效。(2)職能相同或相近的部門整合。可以設想搞“大農業”、“大交通”、“大文化”、“大市場監管”,將現有承擔以上職能的部門分別整合成大部門。(3)最大限度地減少議事協調機構,不設實體性的辦事機構。2008年政府體制改革中,已經取消了大量的議事協調機構,但仍然保留了一些且相對偏多。實行大部門體制,議事協調機構原則上不應存在,確實需要在政府層面上設立的議事協調機構一般也不要設立實體性的辦事機構。(4)優化部門的內設機構。大部門體制不僅指部門的設立要綜合,而且指部門的內設機構也要盡量的綜合精干。在中央政府部門內部,司局的設置要少而精。(5)鼓勵各地從本地實際出發進行“大部制”(廳、局)設置。地方和中央情況不同,省、市、縣各級情況也千差萬別。在堅持大部制的總的要求下,允許各地從實際出發大膽進行嘗試,不搞“一刀切”,不搞“上下對口”。這樣,一些地方的機構數量還會更少一些。

    四、創新行政管理方式,提高政府公信力和執行力,推進政府績效管理

    行政管理方式是政府履行職能的機制和制度,決定著政府職能的充分履行和政府工作效率的不斷提高。黨的十七屆二中全會提出,要實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。

    創新行政管理方式,首先要創新管理理念。樹立以人為本理念,建設服務政府;樹立權責一致理念,建設責任政府;樹立依法行政理念,建設法治政府;樹立清正廉潔理念,建設廉潔政府;樹立質量效率理念,建設效能政府。創新行政管理,要在管理的各個主要方面和重要環節上不斷與時俱進。創新經濟管理,要更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟,增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性,促進經濟又好又快發展。創新市場管理,要嚴格市場監管,推進公平準入,規范市場執法,加強對涉及人民群眾生命財產安全領域的監管。創新社會管理,要依法規范和管理社會組織和社會事務,協調各方面利益關系,化解各類社會矛盾,保障和改善民生,維護社會秩序和公平正義,推動社會進步,實現社會的全面發展。創新公共服務管理,要著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展,促進就業,調節分配,完善社會保障體系,保護和治理生態環境,協調不同利益群體關系。創新管理要注重人民群眾的利益,切實解決廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,從而做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

    創新行政管理方式,要不斷完善科學民主的決策機制。合理界定政府及其部門的決策權限,依法規范和約束決策主體、決策行為和決策程序,堅持科學決策、民主決策、依法決策。涉及經濟社會發展中的重大決策,堅持調查研究與集體決策制度,充分聽取社會各界的意見。屬于專業性、技術性較強的重大事項,實行專家論證、技術咨詢、決策評估制度。屬于與人民群眾利益密切相關的重大事項,實行社會公示、聽證等制度,落實人民群眾在決策中的知情權、參與權和建議權。建立健全決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度,確保行政決策的科學性和嚴肅性。

    創新行政管理方式,要全面推進依法行政。進一步規范政府立法行為,堅持科學立法、民主立法,提高立法質量。規范行政執法,按照依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的原則,規范政府行政的自由裁量行為,嚴格按照法定權限和程序履行職責。完善行政復議、行政應訴和行政賠償、行政補償。以強化責任為核心,建立健全政府運行和管理的各項制度,堅持用制度管權、管事、管人。

    創新行政管理方式,要健全完善責任機制。堅持決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。明確各級政府之間及政府各部門之間的職責權限, 責隨權走,權責統一,從根本上克服多頭管理、政出多門的弊端,促進政府機構高效協調、規范運轉。建立科學合理的政府績效評估指標體系和客觀公正的評估機制,確立以質量為核心、以群眾為導向、以服務為目標的績效管理模式,對政府及其機構履行職能、完成工作任務、實現經濟社會發展目標的過程、效果進行綜合性評價。按照權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則,規定行政問責的主體、客體、方式和內容,規范行政問責程序。加大責任追究力度,做到有權必有責、用權受監督、違法須追究。

    創新行政管理方式,要完善行政監督和政務公開制度。健全社會信息反饋機制,切實保障公民的參與權和知情權,實現政府管理的公開、公正和透明。政府除接受同級人大及其常委會的監督,還要接受政協的民主監督、媒體的輿論監督、群眾的社會監督。規范政府工作程序,科學的程序設置加上層次少、環節少、手續少和銜接緊密、快速高效的流程,使政府始終保持快節奏、高效率。降低政府行政成本,用較少的人力成本、較低的財政成本和高效的工作節奏,實現政府確定的工作目標。推進直接面向企業、基層和社會公眾的“窗口機構”的改革,規范“窗口”機構的辦事制度,公開有關政策、辦事內容、依據、程序及辦事人員的責任,規定辦事時限,優化工作和業務流程,創新管理方式。

    五、嚴格控制機構編制,減少領導職數,降低行政成本

    經過六次集中的政府機構改革,我國的機構和編制總量是基本適應經濟社會發展和政府履行職責需要的。正是基于這一基本判斷,黨中央、國務院多次要求,機構編制要從嚴控制,現有的行政編制總盤子不能突破。

    深化行政管理體制改革,很重要的是要嚴格控制機構編制,確保在現在機構編制的總規模內控制總量,盤活存量。多年來,我國機構編制管理形成了一整套的制度、機制和方式,如“統一領導、分級管理”的管理體制,“一支筆審批”的規定,行政編制與事業編制分類管理,編制與財政、人事綜合約束機制等,實踐證明是行之有效的,要繼續堅持。控制機構編制,要堅持總量不增,在此前提下盤活存量,既做減法又做加法。比如,職能減了,相應的機構和編制應該減下來;任務增加了,應當促進部門在不增加編制的前提下盡可能進行內部調劑;根據工作任務和需要,對部門之間的編制進行調劑;事業編制不得與行政編制混用,盡可能多的減少事業編制;機關需要增加的人員,盡量用自然減員來補充。加快編制標準的制定,通過制定標準規范機關和事業單位的機構編制管理。建立健全機構編制與財政、組織人事、監察、審計等部門相互配合又相互制約機制,建立編制臺帳,實行機關人員“實名制”,保證機關工作人員不超編、不超員。實行編制信息公開,加大對違犯編制紀律的監督查處力度,維護行政編制的權威性、嚴肅性。逐步建立編制管理的宏觀調控機制、盤活存量機制、動態監控機制、違規處罰機制,并且通過立法不斷推進編制管理的科學化、規范化和法定化。

    領導職數偏多,這是我們在歷次機構改革中都著力解決的問題。盡管在這個問題上下了很大功夫,但領導職數偏多的問題還沒有完全解決,特別是副職過多,領導之間分工過細且相互交叉。近幾年,各地減少了副書記的領導職數,減少了層次,提高了效率,得到了社會和群眾的高度稱贊。下一步減少領導職數的重點是,部門領導職數按照《國務院組織法》和《地方政府組織法》的規定,嚴格限定在一正二到四副的范圍內;部門內設機構原則上不超過一正兩副;內設機構中的巡視員、副巡視員、調研員、副調研員嚴格按《公務員法》配備。地方政府的副職,在現有職數的基礎上還可以減少。人大、政協的領導職數有減少的空間。減少領導職數不僅不會影響工作,反而會提高工作效率。

    嚴格控制機構編制,減少領導職數,是降低行政成本的重要方面。政府不僅要盡職盡責地履行職責,而且要盡可能用最低的行政成本實現履職效果的最大化。降低行政成本,包括精簡優化機關人員,創新工作運行機制,改進工作方式和方法,把有限的經費用到最主要的工作上,使它產生更大的經濟效益和社會效益。作為為人民服務的人民政府本身就是節約型政府,要用好人民的錢,精打細算,勤儉節約,杜絕浪費,嚴忌奢侈,清正廉潔,把行政成本降低到最低程度。

    六、推進事業單位分類改革

    事業單位是社會發展中提供公益服務的主要載體,是我國社會主義現代化建設的重要力量,在促進經濟發展、推動社會進步和改善人民生活方面發揮了重要作用。改革開放以來,伴隨著政府機構改革,事業單位改革在不斷地推進。特別是近幾年,文化事業單位改革取得重點突破,為推動事業單位分類改革積累了經驗。今年3月,中共中央、國務院印發了《關于推進事業單位改革的指導意見》,對事業單位分類改革作出了部署和頂層設計,提出了原則要求和目標任務。推進事業單位分類改革,要堅持以促進公益事業發展為目的,通過改革激發事業單位的活力和提高事業單位整體服務水平,以不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的要求。

    科學分類是事業單位改革的基礎。按照社會功能將事業單位劃分為行政類、經營類、公益服務類,有利于根據不同類型確定政策和改革方式。對行政類事業單位,通過嚴格認定標準、嚴格審核、逐級備案,有些通過轉變職能進入行政機構序列,有些可調整為相關行政機關的內設機構。對從事生產經營活動的事業單位,按照現代企業制度深化內部改革,轉變運行機制,落實過渡政策,進入企業行列。對公益服務性的事業單位,按照兩小類的標準分類后,分別進行改革。

    事業單位改革的主要內容為:以創新體制機制為核心,理順政府與事業單位的關系,積極探索政事分開、管辦分離的有效實現形式;建立多種形式的法人治理結構,健全事業單位內部決策執行和監督機制;深化人事制度改革,建立責權清晰、分類科學、機制靈活、監督有力的事業單位人事制度;以完善工資分配激勵約束機制為核心,深化收入分配制度改革;健全符合事業單位特點,體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度;完善事業單位及工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等方面的社會保險政策,逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保障體系;改革和完善財政支持方式,構建財政支持公益事業發展的長效機制,形成多渠道籌措資金發展公益事業機制。

    事業單位改革堅持“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”。在清理現有事業單位的基礎上,對事業單位進行分類,對不同類別的事業單位提出不同的改革重點,分別進行指導。事業單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛生、新聞出版等不同行業,這些行業的改革應按照既有的部署繼續推進,并同時按照黨中央、國務院有關事業單位改革的精神分別予以指導。中央、省、市、縣分別對所屬事業單位改革進行分級負責,中央主要負責政策指導,地方按照中央總體部署和要求結合各自實際負責事業單位改革的具體實施工作。事業單位改革作為一個長期的漸進過程,分步完成2015年的階段性目標,實現2020年的總體目標。要加強領導,形成合力;認真操作,抓好落實;調查研究,解決問題;精心實施,平穩推進。

    七、完善體制改革協調機制,統籌規劃和協調重大改革

我國的體制改革,是綜合的配套的改革。既有總體的改革,又有單項的改革,單項改革是總體改革的組成部分,也是總體改革的延續;既有較長階段的改革,又有短時間的改革,短時間改革作為長階段改革的一段過程,逐步邁向較長階段改革的目標;既有體制的改革,又有機制的調整,機制調整為的是服從體制改革的需要,實現體制改革的目標;既有集中的改革,又有常態的調整,常態調整是集中改革的補充和延續,又為進一步的集中改革奠定基礎。體制改革是一個宏觀工程、系統工程、連續工程,必須做好它們之間的協調。行政管理體制改革貫穿于我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程,要按照十八大提出的總依據、總布局、總任務,加強計劃性,長遠規劃,持續推進;注意階段性,分步安排,逐步實施。既注重尋求突破點,集中力量,重點攻堅,又講求配套,減少阻力,避免震蕩。行政管理體制改革的根本目的在于通過完善體制機制以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,要以人為本,依靠群眾。

    統籌規劃和協調重大改革,一是把握整體性。體制改革既涉及經濟基礎也涉及上層建筑,既涉及經濟體制也涉及政治體制、文化體制、社會體制。進行行政體制改革,要考慮我國經濟社會發展各方面的要求,考慮政權的整體架構和相互關系,考慮我國政權各層級的情況,整體設計、全面實施。二是把握統籌性。根據黨和國家經濟社會發展的中長期規劃,研究與其配套的行政體制改革的長遠目標;從發展全局和趨勢出發,謀劃體制改革與其他改革、整個改革與不同領域不同層面改革的相互統一和協調,從而使體制改革既有長遠目標又有近期目的,既有長期規劃又有短期計劃,既有整體設計又有單項安排,以便橫向上整體推動,縱向上步步深入。三是把握配套性。改革的目標一旦確定,改革的步驟、方法、政策、措施必須配套。既要從改革必要性、緊迫性上考慮,又要從改革可能性和可行性出發,實現改革的力度與發展的速度、社會可承受的程度相統一;既要重視改革的整個過程,又要重視過程中的每一個環節,還要兼顧環節的各個方面,做到步步銜接、環環相扣、錯落有致、積極穩妥;既要把改革作為一個過程來做,又要注意其階段性、層次性,改革措施的實施要分清輕重緩急,有的一步到位,有的幾步到位,條件和時機不成熟的暫緩到位。改革還要有各項政策作支撐,使遇到的問題都能從政策上得到回答和解決,從而保證改革中人心不散、工作不斷、秩序不亂、國有資產不流失。

    除以上七個方面外,胡錦濤同志在深化行政體制改革部分還提出了一項重要任務,這就是“優化行政層級和行政區劃設置,有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革,深化鄉鎮行政體制改革”。行政層級和行政區劃是行政體制的重要組成部分,進一步對其進行優化有利于發展社會主義市場經濟,更好地發揮區域優勢,降低行政成本,提高行政效率。省直接管理縣(市)是我國管理體制的一項重大實驗,應該按照中央的部署積極進行探索。鄉鎮機構改革已經取得明顯成效,要根據經濟社會發展的需要進一步調整和優化。做好這三件事,對健全和完善具有中國特色的社會主義行政管理體制都有十分重要的意義,我們將在學習中進一步的認識和領會,并將作為今后的重點課題深入研究。


 

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