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2011年各地行政管理學會研究成果綜述


劉杰 商弘 劉暉

    2011年,政府在推進行政管理體制改革和政府管理創新方面力度不斷加大,行政管理研究圍繞服務型政府建設這一時代主題也在不斷拓展內容和深化認識。溫家寶總理為中國行政管理學會題詞:“加強行政管理研究,推動政府體制改革”,極大鼓舞了各地行政管理學會。各地學會落實總理題詞精神,圍繞政府中心工作,聯合學界專家學者,深入研究行政管理和體制改革的熱點難點問題,緊貼實際,突出實效,研究工作進一步加強,與實踐結合更加緊密,成果質量明顯提升,為推進行政管理體制改革做出了積極貢獻。這些研究尤其在服務型政府建設、政府管理創新、社會管理創新等領域取得了豐碩的成果,現就部分學會成果綜述如下。

    一、服務型政府建設研究

    1.服務型政府建設的總體設計

    隨著各地服務型政府建設的推進,地方學會紛紛加強了這一研究。江蘇學會課題組明確提出應建設中國特色服務型政府,通過法定程序、按照公民意愿組建以回應公民和社會的需要為職能定位,依法、有效、透明、負責和公正的現代政府。其本質屬性主要有:公共服務的宗旨性、公共服務的法治性、服務職能的確定性、服務對象的廣泛性、服務權責的一致性、公共服務的公平性、公共服務的高效性,并結合江蘇實際提出應深化六個方面行政改革、實施六大發展戰略、實施居民收入倍增計劃和完善終身教育、就業服務、社會保障、基本醫療衛生、住房保障、養老服務體系,強化基本公共服務功能,研究制定加快推進法治政府建設、深化政務公開、政府績效管理、完善服務承諾制、提升公務員公共服務能力、加強政府信息化服務、加強政府投資管理、控制行政成本、公共服務責任追究等九個方面的制度。湖北學會顧杰會長提出,加快服務型政府建設是繞不開、躲不過、拖不得的重大問題,要著力解決發展不夠與民生短板并存、公共服務總量不夠與結構不優并存,公共服務基本保障不夠與包攬過多并存,公共服務創新不夠與執行力不強并存的矛盾,試行包括省直管縣財政在內的、徹底意義上的省直管縣的行政管理體制、建立以公共服務業績為導向的干部人事考核制度和績效評價體系、從地方法規建設的層面、、理順各級政府之間履行公共服務的權責關系、大力發展社會組織、探索多元化的公共服務體系。

    2.服務型政府建設和政府轉型

    服務型政府建設對政府管理轉型提出了新的挑戰和要求。福建學會肖文濤教授認為,各級地方政府作為兩型社會建設的主要角色,要以新的資源觀和環境觀重塑地方政府管理模式,就應當根據資源條件和環境承載力,確定不同區域的發展方向和功能定位,形成合理的空間開發結構和產業發展方向,實施生態和諧、健康持續的地方政府發展戰略,以回應兩型社會建設對地方政府管理提出的挑戰。湖北學會課題組對經濟結構調整背景下的政府轉型展開了廣泛研討,提出政府應當著力實現八大轉型:從注重“國富”轉向更加關注“民富”,從“經濟型”轉向“民生型”,從“投資型”轉向“內需型”,從“賣地型”轉向“管地型”,從“要素型”轉向“體系型”,從“失衡型”轉向“均等型”,從“包攬型”轉向“總攬型”,從“被改革型”轉向“想改革型”。天津學會陳桂生教授從制度變遷的視角對濱海新區政府轉型進行了整體研究,提出政府轉型是一個包括政治、經濟、社會和環境等多個子系統的綜合性制度變遷過程,要在制度變遷情境下尋找并擴大其“創新租金”增量。要按照“政治-經濟-社會-自然”的立體發展模式,實施政府發展、市場創新、社會和諧、生態環保的綜合配套改革,其行動框架應體現為:從國家政策支持轉向地方制度自主創新、改革深度從單向度的經濟增長轉向綜合的經濟發展和社會和諧、改革的廣度從單一的城市區域發展轉向多區域大尺度的統籌兼顧和協調發展,在地方性制度創新的基礎上體現國家整體戰略的目標。對于新型工業城市的政府轉型,天津學會還提出轉型治理理念,治理取向的區域政策不僅關注于經濟平衡,更多地應注重社會因素,被賦予了“經濟、社會與地域聚合”意義的區域協調發展才是題中的應有之意。制定和實施區域政策和參與區域合作議程也應該以治理為導向,形成一個經濟、社會、生態與地域協調共贏的聯動格局,以全面推進內生性、整體性和綜合性兼具的區域轉型之路。山東學會聯合全國范圍內的專家對山東沿海藍色經濟區建設中的政府轉型問題進行了廣泛討論,認為必須要強化“藍區”整體化行政管理,完善政府政策制度體系,破除部門主義、本位主義、各自為政等“碎片化”格局。

    3.強化基層公共服務研究

    各地學會對基層公共服務特別是加強農村地區的公共服務供給、實現基本公共服務均等化進行了深入調查和分析,發現了很多共性問題。內蒙古學會、貴州學會調查發現,農村基層政府公共服務意識淡薄,供給能力偏弱,基層政府提供的公共服務與村民現實需求有很大差距。江蘇學會調查發現的問題是公共服務均等化受到政治系統不確定性、供給制度不健全、區域結構失衡、財政體制約束等因素的阻礙。廣東學會課題組指出由于各級政府的公共服務職責界定不清,事權、財權不對稱,導致下級政府事權大于財權,公共服務不能提供或不能完全提供,致使服務數量不足、質量不高。同時,本應由鄉鎮或農民承擔的公共服務義務,卻推卸承擔,造成在現行體制下的公共服務缺位。他們主張,增強財政投入力度,建立城鄉一體化的均衡的公共產品供給政策;構建多渠道的農村公共產品供給資金的籌集機制,實現投資主體的多元化;改革現行的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制,導入農民需求表達機制;合理劃分各級政府職能,明確各級政府責任。

    二、社會管理創新研究

    1.基層社會管理創新

    甘肅學會石玉亭教授提出,創新城鄉社區管理,是實現社會管理路徑選擇的新突破,是當前以及未來更長時期內我國加強城鄉社會管理、積極構建和諧社會的著力點和黨在基層執政能力體系建設與完善的支撐點。江蘇學會金太軍教授從結構、過程和類型三個層面比較了基層社會管理創新的差異,總結了太倉市的“政社互動”的經驗和做法,“政社互動”是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的簡稱,主要是通過政府行政權力的自我約束,實現基層自治組織的權力歸位,通過基層自治組織自治能力的提升,實現與政府行政管理的承接互動。廣東省學會課題組對鎮域社會管理創新實踐進行了調研,提出要實現農村社會管理權力下延,管理重心下移。在此基礎上,借鑒城市網格化管理理念,從四個層面建立農村社會管理網絡:一是“村域網”,由村兩委負責,將社會管理工作網格化,輻射到組,統一管理;二是“包干網”,實行村干部分片包干,建立公共服務包干責任制;三是“小組網”,按照村民居住就近的原則,建設小組網,由村民小組負責管理;四是“聯戶網”,采取大戶聯小戶,強戶聯弱戶的方式幫帶聯建。通過聯責、聯管、聯創,形成一個功能完備的系統化管理網絡,在監管主體上,實行政府集中管理與社會組織管理相結合;在監管機制上,實行政府常態管理與社會動態管理相結合;在監管方式上,實行政府輸血服務與社會造血服務相結合;在監管手段上,實行定期技術排查與公眾輿論監督相結合,以此來彌補政府職能“缺位”的問題。

    2.多元化的社會管理創新

    福建學會肖文濤教授認為良好的社會治理結構在我國尚未形成,主要表現在:第三部門沒有真正成為政府職能轉移的載體,社會團體、民間組織的功能作用未得到充分發揮,公民社會的發育仍顯遲緩,社會資本的開發利用不足,社會的自主性及自我組織能力不強,各級官員的善治理念尚未確立,如此等等。為此,亟需轉變社會治理模式,著力從單一政府治理向多元合作的“一主多元”復合治理模式轉型。江蘇學會提出當前社會需求和政府能力決定了“多元協作”已經成為社會管理創新的發展趨勢。“多元協作式”社會管理包含兩個層面:一是管理主體的多元;二是管理工具的多元。廣東學會認為實現“多元協作”需要扶持發展形式多樣的慈善組織,群眾文化組織,老年人、殘疾人幫扶組織,衛生保潔、治安巡邏社區服務組織,鼓勵和引導農民從事社區志愿服務;大力培育農村專業經濟協會,促使社會管理和服務扁平化,真正使部分社會管理和公共服務職能得以有目標、有計劃地委托給社會組織承擔,并使政府得以利用績效評估手段對社會組織的服務進行有效監督和引導。寧夏學會滕明榮同志認為應著力探討社會團體參與管理和決策的困難,社會團體以公眾參與的角色參與行政決策,這是保證行政決策更加理性的必然路徑。當前獨立性缺乏、角色交叉、制度支持少等因素增加了社會團體參與社會管理的困難。

    三、效能政府建設研究

    1.行政服務中心運行機制研究

    天津市和平區從2007年6月開始以建立行政許可服務中心“全程領辦窗口”為契機,把可以不用政府機關和公務員管的事情,大膽地交給中介組織,也即“政府退出去,中介請進來”,事實證明,中介組織在他們適合的位置上參與到行政審批服務之中,不僅沒有“天下大亂”,反而取得了事半功倍的效果。天津學會張霽星研究員對這一案例展開了深入細致的調查,提出“政府退一尺,社會寬一丈”。只要政府能痛下決心,把不該管、管不好、可管可不管的事情真的放出去,讓社會中介等各類組織來承擔,效率與效益會更好。內蒙古學會、福建學會、江蘇學會都展開了行政服務中心運行機制的調查,總結了各地“兩集中、兩到位”的審批創新模式,所謂“兩集中、兩到位”,是指部門審批職能向部門內部一個處室集中,處室整建制向中心集中;進駐中心的審批項目落實到位,對窗口辦理審批事項授權到位,其核心是歸并審批職能。“兩集中、兩到位”的全面推行,改變了傳統的審批模式,是對原有行政審批體制的一次重大創新。江蘇學會課題組還提出應當對省級行政審批服務管理機構進行頂層設計,其具體職能可以包括以下內容:推動全省各級政府行政服務中心的建設,制定有關指導性文件,對全省行政服務中心開展行政許可審批、行政服務工作的管理、監督、協調和業務指導;組織全省行政權力事項清理,負責全省行政服務中心進駐事項以及規章制度等備案;對各地行政服務中心建設情況及有關數據進行編檔管理,指導和推進全省行政服務中心建設的規范化、信息化。

    2.政府公信力和執行力研究

    貴州學會課題組對政府執行力問題進行了總體性分析。他們發現,當前政府執行力存在諸多問題:該執行而不執行,執行失職;該執行而亂執行,執行濫權;不該執行而亂執行,執行越權;執行效率低下。執行力低下是由職能交叉、部門利益、地方保護、決策質量差、監控軟弱、溝通不暢等原因造成的。要提高政府執行力,切實保證中央政令暢通,就必須根據政府執行力的內涵和條件,從以上原因入手,制定切實有效的措施和辦法。江蘇學會林閩鋼、孔繁斌教授提出提高政府公信力應該從以下幾方面入手:一是建立和健全政務公開四項制度,推進政務公開的全面實施。二是建立和完善參與式行政決策及機制,建立和健全多方重大行政決策評估評價制度。三是大力推進制度廉潔性評估,逐步實施干部財產公示制度。四是在推行服務承諾制、首問負責制和限時辦結制過程中,面對出現的新問題,完善行政程序,創新行政復議。五是把政府機關作風評議活動推向全省,注重轉變執法方式和加強制度建設。六是把政府決策問責和行政首長問責制度結合起來,把政府績效問責和行政首長問責制度結合起來,明確行政首長的政策決策責任,并用政府績效問責的倒逼機制,推動地方政府公信力的平衡提升。林閩鋼、孔繁斌還探討了政府政策執行力提升問題,他們認為當前國內外對于政策執行力與政策效能的研究存在兩大缺陷:一是大多提供的是總體性的解釋,而忽略了不同政策、不同地區、不同政府層級之間在政策執行方面的差異。二是所提出的對策與建議大多從理想化的視角給出,而沒有考慮既有的制度約束、資源約束及其帶來的政治可行性、經濟可行性和技術可行性問題,更沒有考慮各項對策和建議之間的行動順序與邏輯關系。課題組認為,對提升政府執行的建議要在具體的環境中區分政策差異性。

    3.依法行政研究

    河北學會趙美夫同志對邯鄲市公共權力透明運行的實踐進行了考察,認為深化政務公開的主要制約有:深層次行政管理體制、傳統政治文化、法制基礎薄弱、配套改革不足。寧夏學會陳大力、鄭清源同志從依法行政的角度對行政復議管轄制度進行了探討,主張行政復議管轄制度應與我國的行政管理體制保持一致,實行基于隸屬關系確定行政復議案件的管轄。同時針對一些基層市、縣針對行政復議工作人員少的實際,提出將市、縣政府及各組成部門的行政復議工作人員進行整合,作為其他行政復議機關行政復議委員會(或行政復議審理中心等組織)的成員。

    湖北學會顧杰會長針對各地出現的效能建設行動提出“治庸風暴”不能是“一陣風”,因為實踐表明,庸官懶政是一個地方投資發展環境的“軟肋”,甚至比某些硬環境更容易阻礙發展。治庸問責,實際上是用硬措施來改善軟環境,貴在治本,重在機制。“治庸風暴”更關注的是如何從源頭上治庸,更看重的是治庸的長效機制,使“治庸治懶”成為制度化、規范化、常態化的行為。

    五、應急管理研究

    1.網絡輿情管理研究

    福建、河北等學會相關課題組關注了網絡輿情管理問題。福建學會課題組認為,網絡輿情危機產生的根本原因社會部分政府官員執政理念偏差和處置方式失當。要多手并舉化解網絡輿情危機:進一步增強危機意識,著力提升網絡輿情的回應能力;及時公開信息,切實把握輿論導向;加強法治建設,善用法律手段實施監管;暢通民眾利益表達渠道,規范網絡政治參與者行為。河北學會石翠仙同志則更加強調管控網絡輿情危機的技術,認為新媒體環境下地方政府輿情處置分為常態和應急狀態。常態下主要是構建網絡輿情監控體系,包括監測和導控,具體來說包括網絡輿情監測分析軟硬件系統、導控機制、網絡輿情隊伍。應急狀態是在網絡輿情爆發后,按照網絡輿情處置預案判斷等級,啟動預案,各部門協調聯動進行處置。

    2.突發事件應對研究

    吉林學會課題組通過實地調研發現從應對一些突發事件上暴露出的問題看,某些應急預案仍存在不足之處,甚至有些地方的應急預案只是徒有虛名,根本起不了“救急”的作用。課題組認為主要原因缺乏對應急預案建設重要性的認識,應急預案內容可行性差,缺乏必要的演練,應急宣傳教育、培訓缺乏廣度和深度,所以要進一步加強預案內容的針對性和可操作性,加強應急預案管理,強化應急救援演練,并根據實際情況對預案進行持續改進。河北學會的王麗同志對“無直接利益沖突”的群體性事件治理進行了研究。所謂“無直接利益沖突”,是指社會沖突的眾多參與者與沖突事件本身并沒有直接的利益訴求,而是因曾經遭受過不公平對待,長期積累下不滿情緒,感覺到自己是顯在或潛在的被權力迫害者,于是借機表達、發泄不滿情緒而出現的沖突。防范與化解“無直接利益沖突”矛盾具體措施主要有:培育成熟的網絡參與主體;加強政府網站建設,打造政府與民眾直接溝通對話的新平臺;加強網絡道德建設;正確發揮輿論導向作用;健全社會預警機制;加強心理疏導等等。

    總體來看,2011年各地行政管理學會的研究成果呈現出以下特點:一是研究主題緊密圍繞中央和各省區市黨委政府的重大部署,具有很強的時代性、實踐性、針對性。二是著力改進了課題研究機制,更加重視到基層調研,更加重視集體參與式研究和階段性論證,研究工作更加富有科學性、規律性。三是研究成果影響大,一批研究報告得到了當地各級黨政部門的認可,提出的政策建議得到相關機構的采納,產生了較好的應用效果,發揮了行政管理研究的咨詢參謀作用,推動了行政管理學科的進一步發展。

    (作者:劉杰,中國行政管理學會聯絡部;商弘,中國行政管理學會科研部,北京100017;劉暉,湖北省行政管理學會秘書處,武漢430065)


 

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