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政府履行職能方式的改進和創新


中國行政管理學會、南京大學、

江蘇省行政管理學會聯合課題組

(2012年5月18日)


    經過改革開放以來六次集中的行政管理體制改革,政府 “經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的基本職能已經確立。2008年改革以來,又對轉變政府職能提出了進一步要求。政府改革的成效不僅取決于職能轉變到位、配置到位,而且取決于職能是否履行到位,有賴于履行職能方式的改進和創新。轉變經濟發展方式對改進和創新政府履職方式提出了新的更高要求。研究政府履行職能方式的改進和創新,有助于繼續深化政府職能轉變,有助于切實把政府該管的事情管住管好,做到盡職到位不缺位、準確履職不錯位、限定范圍不越位,還有助于實現政府履職的高效化和改進工作作風。逐步形成一套與社會主義市場經濟體制相適應,與社會主義民主政治和法治國家相協調的政府履職方式體系,是建設中國特色的社會主義行政管理體制的重要組成部分。

    一、政府履行職能方式的基本問題

    政府履行職能方式是指政府部門將擁有的職權和承擔的責任通過監管、服務、執法予以實施的方法、制度、過程和結果。履職方式是行政管理方式的核心,是側重于從職責、崗位、人員的角度實現行政目標的行政管理方式。

    政府履職方式具體表現為監管方式、服務方式、執法方式。由于政府履職方式既十分具體,又比較抽象,既屬于微觀領域,又有一定的宏觀性,且數量多、類型雜,導致分門別類的研究多,綜合性的研究少,實踐研究較多,理論研究較少,從行政管理實踐和理論結合上的研究更少。

    政府履職方式可以從不同角度進行分類。比如:兩分法——直接管理方式和間接管理方式,靜態管理方式和動態管理方式,管制型方式和服務型方式,計劃經濟下的履職方式和市場經濟下的履職方式;三分法——事前、事中、事后管理方式,經濟手段、行政手段和法律手段(這三種手段中又可以具體劃分為多種方式,如行政手段又可分為會議方式、文件方式、口頭方式等);四分法——教育指導、制度推行、互動交流和控制約束方式;五分法——行政規劃、行政指導、行政合同、行政協調、行政命令方式;還可作多分法——列舉式地分出監管、服務和執法的各種具體形式,在當前政務信息化、管理民主化的背景下,新的履職方式層出不窮。政府職能履行方式是一個治理工具的“譜系”。在實踐中的情況十分復雜,有獨立應用一種履職方式的,更多的是打“組合拳”,多項履職方式結合使用,或主要用一種方式、同時輔以其它方式。履職方式的選擇,有時還要因履職情勢而變化,往往與履職主體的資源、履職任務的性質、行政對象的情形、履職效果的預期等因素有直接關系。

    履職方式與政府的體制、職能、責任、義務有著緊密的關系,不能割裂開來研究。從體制的視角看,中央與地方、地方縱向間、實體性與督辦性的機構之間、垂直管理與屬地管理機構之間,履職方式是有差異的。中央和省一級使用得多的是宏觀管理和指導性的手段,地方特別是基層則微觀管理和操作性手段使用多一些。實體性機構運用行政審批方式多一些,督辦性機構運用行政監察方式多一些。上級機構對垂直管理機構綜合運用管人財物管理方式多一些。中央部門之間、地方橫向之間一般是采取合作的方式。從職能的視角看,政府經濟管理、市場監管、社會管理、公共服務、民主建設、文化建設、生態文明建設等職能,履職方式也不盡相同。在每一級政府或政府部門里由于職能配置的多層次性與社會需求的多樣化,履職方式需要有相應的對接,如有些政府職能要強調應急,可能采取單向命令方式;而有些屬于維護性、保障性的政府職能則采取行政指示與相對人溝通并舉的方式更有效。從政府義務的視角看,有些政府職能是在與社會公眾合作中履行的,政府要通過協商、溝通、指導、契約或獎勵等的方式實施治理。

    二、我國政府履行職能方式改進和創新的現狀

    黨和國家對政府履職方式改革和創新十分重視。《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》提出:通過深化行政管理體制改革,“實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。”《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》要求“改革行政管理方式。”《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求“推進政府職能轉變和管理方式創新。”國務院辦公廳對改進公文、減少和規范會議、降低行政成本多次作出規定,提出了創新的要求。國務院有關部門不斷探索行政管理、公共服務和行政執法的方式方法改革,取得了很大成績。尤其是近年來,我國政府履職方式創新的力度大、成效多。我們在調研中,初步歸納出政府履職方式創新的六種類型,即轉換式、交換式、強制式、反應式、自發式、倒逼式,并分別對這些類別中的創新動機、創新過程和挑戰(難易)程度作了區分性研究。

    ——“轉換式”創新。是指中央政府或上級政府明令要求放棄原來的履職方式,改用新的方式,而且新的方式注重發揮市場作用、減少行政干預。如某些行政審批事項由事前審核制改為事后備案制方式,推行網上電子審批,“一個窗口對外”和“一站式”服務等。

    ——“交換式”創新。是指原來的履職方式改用另一種行政資源大致相等的新方式替代。如,從市管縣到省管縣的體制改革,對市一級行政職能的減少予以一定的補償。交換式創新和轉換式創新,其動力都來自組織系統內部,往往都表現為自上而下推動,不同的是轉換式創新中新方式對舊方式的挑戰度較大,而交換式創新中新方式對舊方式挑戰性不很大,只是在不同的工具中做出置換。

    ——“強制式”創新。是指按照上級政府的硬性要求實施的履職方式變化。如政府要求各職能部門要按照“兩集中、兩到位”的要求,歸并審批權力的行使,集中到行政服務中心。這種創新與前兩種的區別是前面的要求在一定時間內是號召性的,后面的則是強制性的。

    ——“反應式”創新。是指某級政府或部門在遇到外部行政環境發生變化后,回應性地進行履職方式改進。如,各級政府及部門建立新聞發言人的制度、大接訪的信訪管理制度。強制式創新和反應式創新在實施過程中,和前面兩種創新方式一樣也是自上而下的推動過程,但其創新的動力是來自組織外部,這與前兩種不同。強制式創新中新的方式對舊的方式挑戰性強,反應式創新則弱一些。

    ——“自發式”創新。是指地方政府和部門在面臨日益復雜的社會問題時自發地開展履職方式改進,如各種形式的便民舉措,及社區管理上的創新。這種創新的特點是動力來自于組織外部和內部的共同需要,行為過程表現為自下而上的推動,但新方式對舊方式的挑戰性不強,一般表現為工作方式上的微調。

    ——“倒逼式”創新。是指地方政府和部門在建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府以及節約性政府的過程中,按照國家總體改革要求,服從統一的時間表,開展逐步接近目標的創新實踐,如實施行政聽證、社會穩定風險評估、政府集中采購、公車管理方式改革等。這種創新往往來自組織外部的壓力,自下而上和自上而下有機結合,新方式對舊方式有較強的沖擊。

上述六種創新類型在實踐常常是交叉使用的,抽象地分析可用下表大體作一表述:

創新類型

創新動機

創新過程

挑戰程度

內部動機

外部動機

自上而下

自下而上

轉換式創新

 

 

 

交換式創新

 

 

 

強制式創新

 

 

 

反應式創新

 

 

 

自發式創新

 

 

 

倒逼式創新

 

    概括起來,我國政府履職方式改進和創新有如下特點:

    ——探索大膽。這些年來,從中央到地方都對政府履職方式實施了大量探索。如行政審批制度改革是力度最大的一項履職方式創新。管制職能部門在執法規范化、綜合化、人性化方面也有很多創新。還有的地方將施政計劃轉換為一個個具體的項目,提供財政專項基金的支持,也為政府轉變領導方式提供了新的思路和手段。

    ——動力強大。我國社會的轉型發展是催生政府履職方式改進和創新的原動力。社會和公眾的需求,地方之間發展的競爭,都形成了對政府創新的壓力和動力。履職方式創新不需要支付太多成本,難易選擇余地較大,很多地方政府將履職方式創新作為工作的“抓手”,傾注了很大的精力,表現出了積極的首創精神。

    ——效果顯著。我國政府履職方式創新日益活躍,對推動政府工作產生實質性影響越來越大,傳統手段管理手段受到較大沖擊,行政審批制度改革取得了很大成績,“以文件落實文件,用會議貫徹會議”的現象有所改觀,政府執行力和公信力得到提升。

    ——發展不平衡。經濟社會比較開放的地區創新多,如公共服務“外包”方式在沿海發達地區運用較多些。但這幾年欠發達地區在履職公平性方面的探索取得積極進展,如江蘇宿遷、鹽城等市以“公示制”的方式解決回鄉的部隊復轉軍人,取得很好的效果。

    ——存在爭議。政府履職方式創新受到了社會各界的廣泛歡迎,但在創新過程中也常常遇到一些困境或爭議。如有些“創新”做法缺乏法律依據;有的地方在行政管理中搞“親商主義”,人稱“嫌貧愛富”;有的上級部門與下級地方政府簽訂一攬子合作協議,支持地方發展,被指與公共性原則不一致。

    三、國外政府履職方式改進的做法

    20世紀70年代以來,為了應對經濟全球化和社會信息化的猛烈沖擊、行政環境的巨大變化,英、美、日等國相繼掀起了政府管理創新浪潮,變革履職方式成為這些國家政府改革的重要措施。

    英國政府的做法與特點。英國在開展全面績效評估運動中運用法律法規對中央政府和地方政府履職方式改進提出具體要求,并在征求政府官員、專家學者、社會團體以及公眾意見的基礎上,及時向社會公布履職方式創新的方案和效果。地方政府每三年一次履職績效評估,首先對照評估辦法進行自評,然后由國家審計署組織有關官員、專家、公民代表進行實地考察和問卷調查,根據評估結果分別授予地方一星級、二星級、三星級、四星級政府的榮譽稱號,成績優秀者給予獎勵,欠優秀者拿出整改方案。英國政府的做法有兩個特點:一是履職方式管理與績效管理高度契合。政府績效管理內容包括了政府的職能定位是否必須、履職方式是否適合職能,特別強調政府功能的整體性設計。二是履職方式與行政體制、管理文化加以整合。英國政府注重開展“政府最佳價值”評估活動,引入“戰略抱負”、“改進能力”等軟指標,突破過去只重靜態的業績評估,加強對政府發展戰略、發展計劃、履職能力、改進與創新能力等內容的動態評估。

    美國政府的實踐。美國和英國一樣,改進履職方式是作為績效管理的一個內容實施的。在未實施此項改革之前,有的地方政府官僚主義十分嚴重。如,漢普頓市的城市家庭資產和人均收入是弗吉尼亞地區最低的,而政府的稅率是該地區最高的城市之一,即使這樣,該市政府預算仍然因債務而吃緊。由于稅率過高,企業紛紛流失到別的城市。為了改變這一狀況,該市從1984 年開始強化行政成本管理,全面實施履職方式創新。具體措施有:政府與各部門改變原來的行政指揮-服從關系改為簽訂績效合同的合作關系;給政府雇員更多的自主權,行政領導與下屬雇員加強溝通;創辦跨部門特別工作小組增進部門間的協調;實行增益分享和共享節余計劃;實施履職方式創新績效獎勵;每年10月向市民進行隨機電話調查,了解市民對市政府履職績效的滿意度。推行履職方式改進幾年后,該市的經濟、政府業績、自然環境得到了極大的改觀,成為弗吉尼亞州最適于居住的城市,公民對市政府的滿意率還一直保持在90%左右。1993年,由于其“新的管理和決策途徑及把公民當作顧客的新理念”,該市贏得了“總統獎”。美國政府履職方式創新的特點主要體現為高層推動、試點先行、因地制宜和注重公眾滿意度。高層推動,表現在從總統到市長都很關注履職方式問題。小布什政府于2003年開始推行部門“等級評分卡”制度,對包括履職方式在內的行政行為方式進行評分。試點先行,表現在美國地方政府履職方式創新強調先試后行、逐步推進,逐年增加試點機構,每年都安排一些新的改革措施,不搞“一刀切”。因地制宜,是指美國地方政府創新十分注重調動各部門的積極性,根據各地區各部門實際存在的差異,在創新的具體環節上表現相當大的靈活性。注重公眾滿意度,是指在履職方式創新過程中,充分發揮社會組織、學術機構和公眾的作用,吸引他們廣泛參與政府工作,并將公眾對政府履職方式的滿意度指數作為政府管理的一個重要指標。

    日本政府的探索。1999年4月,日本內閣會議決定在總務省設立行政管理評價局,行使政策績效評價和政令督促檢查的職能,其測評的對象包括內閣各部門及地方政府,評估指標中有履職方式與政策的合適性、必要性,履職方式的效率、效果、公平性以及優先順序等。日本還在全國設立47個行政評價地方分支機構,負責對地方政府履職情況進行督促檢查。2001年1月,日本設立了政策績效評價和獨立行政機構評價委員會,對行政管理評價局評價的結果進行集體會商,將意見反映給總理府及總務省等部門。日本北九州市的政府履職方式創新比較有特色。該市是在1988年12月制定的《北九州市復興計劃》中規定的,該計劃的主題是用高科技把北九州市打造國際技術都市。該計劃提出了“市民參與式行政管理”、“產官學的合作和民間活力的引進”、“創造性的政府財政經營行為”、“與鄰近市、鎮、鄉政府的合作”四項履職方式改進措施。

    西班牙政府的改革。注重政府公共服務的質量是西班牙政府履職方式創新的突出特點。西班牙政府通過開展公共服務質量分析,運用過程質量指標、服務質量指標和滿意度指標,查找政府履職方式的弊病,制定改革措施。通過過程質量指標測量,從行政整套程序的層面發現履職方式在“流程”上存在的問題;通過服務質量指標評估,從服務供給的角度發現履職方式在“效能”上存在的問題;通過滿意度指標分析,從需求方面發現問題。西班牙的老百姓說,“為什么納稅人花同樣的錢,得到的服務卻大不同?問題往往就在政府履職方式的差異上。”

    四、建立與政府職能轉變相適應的履職方式

    履職方式創新是解決行政管理不適應經濟社會發展需要的關鍵環節之一。隨著行政管理體制改革與政府管理創新的不斷深入,我國政府改進和創新履職方式堅持管理與服務結合、處置與疏導結合、動機與效果結合、目標與流程結合,努力實現由直接方式、微觀干預管理方式為主向間接方式、宏觀管理方式為主轉變,由單純行政性的管理方式向綜合運用多種手段轉變,由管制方式、強制性管理方式、封閉型管理方式為主向服務方式、合作和互動管理方式、開放型管理方式轉變。加快電子政務建設,政府網上辦文、辦事、辦會的工作方式得到擴大。這些改革和創新,已經并將繼續發生著深刻的變遷,有力推動了政府職能和作風的轉變。

    但是,我國政府履職方式還需要進一步創新。當前行政管理體制改革的關鍵是政府職能轉變。改進和創新政府履職方式的重點應放在服務于轉變職能上。建立與經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務相契合的履職方式,是改進和創新的主要任務。

    ——改善經濟調節方式。政府要善于更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段管理和調節經濟活動,增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性,促進國民經濟又好又快發展。

    ——改進市場監管方式。要積極推進公平準入,規范市場執法,應用約束力強的手段加大對涉及人民生命財產安全領域的監管力度。開展相對集中行政處罰權工作,探索相對集中行政許可權,推進綜合執法試點。減少行政執法層次,下移執法重心,對與群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動,主要由市、縣兩級行政執法機關實施。完善行政執法機關的內部監督制約機制。

    ——創新社會管理方式。要強化政府促進就業和調節收入分配職能履行手段,以城市低保和新農合等制度形式完善社會保障體系,健全基層社會管理機制,推動政府行政管理與社區互動。創新處置突發事件的方式方法,維護社會穩定。

    ——改革公共服務方式。要著力改進教育、衛生、文化等社會事業領域的服務方式,不斷強化服務意識,簡化服務程序,降低服務成本,逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務提供方式,探索基本公共服務均等化推進模式。

    隨著行政管理體制改革與政府管理創新的不斷深入,我國政府改進和創新履職方式堅持管理與服務結合、處置與疏導結合、動機與效果結合、目標與流程結合,努力實現由直接方式、微觀干預管理方式為主向間接方式、宏觀管理方式為主轉變,由單純行政性的管理方式向綜合運用多種手段轉變,由管制方式、強制性管理方式、封閉型管理方式為主向服務方式、合作和互動管理方式、開放型管理方式轉變。總的來看,上述履職方式的創新與變革要落實在行政手段、法律手段和經濟手段三種典型的履職方式中,使之成為政府職能和作風轉變的規范性載體。

    作為政府履職方式典型形式的行政手段、法律手段和經濟手段,各自的目標、內容不盡相同,其改進和創新的重點要“因事制宜”:

    ——行政手段要運用現代新載體,加強績效管理。

    從行政管理基本理論來看,行政組織的設計、運行機制的選擇、監察制度安排,都是確保職能機構有效履行職能的基本形式。今后政府履行職能需要充分立足現代行政手段的新載體,更多的向組織管理因素的運用傾斜。我國行政管理改革的重點長期以來僅考慮了行政管理體制層面,而大量和豐富的組織管理層面的改革和創新還沒有深度展開,政府履行職能的行政手段還有十分廣闊的空間可以利用。近年來的改革實踐中,這方面最突出的例子,就是形成了中國式的績效管理模式,其實踐應該說在政府履行職能的成效提升上發揮了顯著的作用。行政手段具有靈活性特點,需要有健全的績效評估作為支撐,才能減少“人治”和隨意性。

    除了解決政府組織內部的效率和效能問題,以管理元素為主的行政手段也是處理公共問題的主要方式,公共管理者需要在與管理對象的協調、溝通、對話中,更多地以服務意識和精神而不是命令處罰的方式,完成相應的職責。

    ——法律手段要重視柔性執法,把依法行政與依政策行政有機結合起來。

    法律手段是政府履行職能的基本途徑。從性質上來看,這一履職手段屬于制度性的安排,運用法律手段履職的目的,是為了在履行職能中保護公眾的權益,規范政府的執法行為。運用法律手段并非僅僅運用法律強制方式限制社會權利,要更多地運用“柔性”執法方式,提高公眾履行義務的自覺性,更多地促進社會自治功能的發揮。例如,在流動人口管理中運用法律手段,并非一味強化對流動人口的管控,而是促進其融入有序的地方治理并保障其合法權益。因此,法律手段的表現形式要根據政府職能,把握好公共權力和公眾權利之間的關系。

    法律手段在走向公共管理時代的今天,也可借助制定高質量的公共政策,以縮短國家相關法律法規和具體公共問題之間的距離,使得公共問題的解決有切實可靠的行動方案。相對于日益趨向于復雜化的公共事務來說,作為履行職能的行動方案的公共政策還是顯得不足,在國家相關法律法規和具體公共問題之間如果缺乏作為行動方案的公共政策,政府職能的履行容易發生偏差,難以在具體而復雜的公共問題處理中準確而有效地維護公眾權益和規范行政權力。

    ——經濟手段要善于綜合運用市場化、社會化治理方法,打破“以罰代管”、“動輒漲價”等慣性思維。

    運用經濟手段處理和解決公共問題,完成和履行政府職能,這是新公共管理改革的主要成果。在充分有效運用經濟手段過程中,一個前提認識是政府職能的履行需要走合作治理的道路,政府需要提高運用社會資源和力量,特別是市場機制的力量,去解決公共問題的能力。實際上在公共管理中創新的治理工具,效果比較好的也主要是利用市場的機制,比如在環境污染治理中采用的污染權交易制度就是有效地運用新型經濟手段的典型例子;此外,對某些適宜的公共服務采用項目外包的方式,對參與公共服務的社會組織給予相應的財政補貼等,都是經濟手段在今天的具體形式。

    總之,政府履行職能的行政手段、法律手段和經濟手段是最基本的方式選擇,但這些手段的運用需要或創新,主要是指這樣的事實,即無論哪種手段,其內涵都應與公共管理發展趨勢和要求相吻合,不再是過去所理解的行政手段就是強化行政權威,法律手段就是更嚴厲的制裁,經濟手段就是更多的罰款。

    五、政府履職方式創新體系的框架

    課題組設想,構建與政府職能轉變相適應的履職方式創新體系,要按照“適應職責性質、優化人員素質、提升治理品質”三位一體的要求,以及“履職效率、管理效能、服務效果”三位一體的標準(三質、三效),建設規范有序、公開透明、便民高效的現代政府履職方式。

    首先,改進和創新政府履職方式要依據政府職責的性質來定位。履職方式是由職責決定的,有什么樣的職責就有什么樣的履職方式,但是政府職責與履職方式不是一一對應的,同樣的職責可以通過不同的履職手段實現,而履職方式的選擇和創新又可以對職責有積極的影響。一方面,新的“三定”規定按照建設服務型政府的要求明確了各級政府和部門的職責,選擇什么樣職能實現方式就必須強調要與職責相適應。另一方面,履職方式的改進和創新又會反作用于職責本身,形成新的改革動力。當今公共領域不斷涌現新的知識群和“行政業態”,從政策營銷、績效管理、問責制到網絡行政、方格化管理,從壓力管理、溝通管理、沖突管理到合作治理等等,都要求政府在新的條件下回應社會訴求,因此通過履職方式的創新推動職能轉變,在吸納和運用新事物的過程中實現政府職責的再創新,也是符合新時期行政管理體制改革要求的。

    其次,改進和創新政府履職方式要依據政府的實際能力和人員素質并立足于提高來進行。在建設學習型政府中,政府官員面臨競爭發展的壓力,開展履職方式創新是一個變壓力為動力的過程。我國社會轉型和現代化的歷史方位,決定了政府長期處于強勢地位,過去習慣的過度依賴行政權力的履職方式成為一種心理習慣并不會很快改變。近年來網上流行的官員“雷人語錄”從一個側面反映了對強制性行政權力的崇拜還相當嚴重。從理性分析看,一旦政府履職方式形成強制性的思維定勢后,創新能力必然就會弱化,間接式、引導式工作方式就很難得到充分的重視和推進。因此,公務員思想觀念的轉變和創新能力建設成為政府履職方式創新的關鍵。

    第三,改進和創新政府履職方式要有助于社會治理品質的提升。政府改革的一個重要目標是提高公共管理水平,提升社會治理品質,實現“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”。行政機關在創造良好的治理品質中的作用,主要是負責制定規則、培育社會和監管秩序。政府履職方式必須作相應的改進,在權力結構配置方式上,要使行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤;在權力運行方式上,要充分發揮市場競爭性配置資源方式的作用,充分發揮行業組織和中介機構自律性管理方式的作用,充分發揮公民、法人和其他組織自治性管理方式的作用,這是新時期解決經濟社會矛盾、實現社會治理創新的重要方法。

    第四,衡量政府履職方式改進和創新要有一套標準。衡量政府履職方式改進和創新的標準可以從“履職效率、管理效能、服務效果”這三個維度來考慮。履職效率主要是按照“三定”規定的職能職責,對政府貫徹落實各項政策,完成重要工作、重大項目工程的情況進行的評估;管理效能主要是對高效行政、依法行政、廉潔行政、回應行政、透明行政,以及應急管理能力和政府自身建設的情況,以及協調配合、統籌兼顧能力的評估;服務效果主要是根據公眾評議、公共政策評估、人大代表和政協委員及專家學者對行政機關的評估,衡量政府服務的狀況和群眾的滿意度。

    六、幾點建議

    1、將履職方式納入政府績效管理體系。政府履職方式不是孤立的,是與政策執行、管理過程密不可分的,政府績效管理體系如果不包含履職方式,就難以全面反映政府工作的情況。建議國家在制定績效管理指導性文件時將政府的公信力、執行力及與此相聯的履職方式納入其中,對通過履職方式創新提高公共管理素質的給予肯定,對履職方式中存在的問題,如運動式行政、行政不作為亂作為、簡單粗暴執法、非合作式管理等現象做出“負評價”,促進政府官員改變不恰當的注意力和不正確的履職方式,創造適應行政管理科學化現代化要求的履職方式。

    2、加大對履職方式創新的管理和推行力度。要擬訂履職方式創新的規劃,確立履職方式創新的規范,建立相應的工作機制,對履職方式創新方案的合法性、合理性、可行性和可控性進行研判,切實形成推動履職方式創新的制度。充分利用電子政務,加大信息化履職方式的應用范圍和推廣力度。及時總結政府改進和創新履職方式的先進經驗,廣泛宣傳通過履職方式創新降低行政成本、提高服務效能的事例。對社會上有較大非議的“創新”活動,要加大管理力度,做好指導和引導工作,防止出現不依法行政的現象。建議研究制定具有指導性、規范性作用的文件,對政府履職方式創新的原則、重點、方法和保障措施做出規定,提高履職方式創新的組織化程度。

    3、建立履職方式創新的關懷保護機制。我們在調研中看到,履職方式改進和創新中最活躍的是一批比較年輕的市(地)黨委書記或市(縣)長,他們有膽識、有能力、有思路、也有權力,對創新性事業充滿了激情,敢冒風險,敢為人先。但他們也袒露出心存有恐懼,擔心上級領導原則支持、具體不支持,有成效了肯定、出問題了打板子。這需要從政府體制、干部制度等制度層面設計,形成改革創新的成本和責任的分擔機制。近年來行政問責制在實施中遇到“官員復出遭輿論抨擊”的現象,建議可考慮建立行政問責的聽證和公示機制,對需要復出的干部適時啟動公開程序,這對于因創新導致的失誤而問責的干部尤其有意義,實際上是讓老百姓參與到創新評價中來,還好干部一個公道。

    4、加強政府履職方式的研究。改進和創新政府履職方式有賴于對行政管理規律的深入把握。要尋求行政管理理論上的突破,根據政治責任、法律責任和行政責任的要求,建立“規范有序、公開透明、便民高效”政府履職方式理論,使理論創新與實踐創新互動發展。政府履職方式創新既是行政管理研究的重要議題,也是創新學的新領域。建議將兩者結合起來,整合多方面的力量,形成研究梯隊,從建設創新型國家和深化行政管理體制改革的高度,認真開展研究,并將成果付諸應用。

    5、強化公務員履職方式創新的意識和能力。政府履職方式的改進和創新,是一個行政責任和倫理實現機制塑造過程,是一個全面學習和恰當使用治理工具的過程,是有效執行公共政策、科學實施公共管理的基礎。推進這項工程,急需提高公務員特別是各級領導干部對創新履職方式意義的認識,要以社會主義核心價值觀為引領,立足權力行使的公共性原則,增強“高效、民主、公平、透明”等行政理念,營造“多做、善做、做對”的行政文化和“公正、便民、富有同情心”的行政責任體系,掌握科學施政的本領,提高行政能力,做人民滿意的公務員,建設人民滿意的政府。



    課題組組長:高小平(中國行政管理學會)。成員:張學棟、孫荊芊、劉杰(中國行政管理學會),張鳳陽、孔繁斌、魏姝、陳志廣(南京大學),周慶祝(江蘇省行政管理學會)。

    執筆人:孔繁斌


 

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