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推進綜合執法體制改革:成效、問題與對策


中國行政管理學會課題組

    綜合行政執法(以下簡稱綜合執法)是深化行政管理體制的重要內容,也是建設法治政府的主要載體之一。目前各地進行綜合執法試點已有十余年,有些地方還在大范圍內開展了綜合執法,取得了很大成績,積累了經驗,但同時也存在著一些問題和矛盾,因而有必要總結經驗,完善思路,繼續把綜合執法體制改革推向前進。本報告梳理了各地綜合執法改革的現狀和存在的問題,主要就綜合執法機構與有關部門的關系、綜合執法機構的定位和職能等體制性問題,提出了對策建議。

    一、綜合執法改革的基本情況

    綜合執法改革最早起步于1996年《行政處罰法》頒布實施后進行的“相對集中行政處罰權”試點工作。2002年,國務院辦公廳轉發中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》,決定在廣東省、重慶市開展試點,其他省、自治區、直轄市各選擇1—2個具備條件的地市、縣市進行試點,主要涉及城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理等行政執法領域,著重解決多頭執法、重復執法、執法擾民和執法隊伍膨脹等問題,綜合執法試點工作正式啟動。基本情況如下:

    (一)主要內容

    1.城市管理領域的綜合執法改革。1997年5月,經國務院批準,北京市原宣武區率先在全國實施綜合行政執法試點,城市管理的綜合執法(以下簡稱城管綜合執法)開始在一些城市推開。主要特點有:一是執法領域寬泛,如北京市城管執法范圍涉及市政市容、園林綠化、規劃、工商、交通等9個部門,13個方面共311項行政處罰權;二是執法權力從有關政府部門劃轉而來,以行政處罰權為主,處罰類型包括警告、罰款、沒收等;三是普遍新設立了相對獨立的綜合執法機構,有的作為政府工作部門,有的是從屬于一級委局的二級局,有的與城市綜合管理機關“兩塊牌子、一套人馬”,執法人員大多采取行政與事業混編。從實際情況看,城管綜合執法是綜合執法改革最早涉及的領域,也是實踐經驗最多、實施范圍最廣、暴露問題比較突出的領域。

    2.文化市場領域的綜合執法改革。2004年,涉及文化領域的中央7部門開始推行綜合執法改革試點,2009年轉入全面實施,2011年底基本完成,并制定了《文化市場綜合行政執法管理辦法》。主要做法是在省級(含副省級城市),將法律法規賦予文化、出版管理、版權保護、文物、廣播電視、體育等部門的行政處罰權,移轉給獨立的文化綜合執法機構(執法總隊)統一行使;在市縣兩級,有的將有關文化主管部門直接合并,有的仍分設,并建立專門的文化綜合執法機構。該領域的改革,由中宣部統籌部署,相關部門協力推進,出臺規范性文件最多,改革特色鮮明,成效明顯,目前全國已有99%的地市和92%的縣(市、區)組建了文化市場綜合執法機構。

    3.農業、資源環境、交通等領域的綜合執法改革。在農業領域,自1999年起開始實行綜合執法試點,將原來“七站八所”分散行使的處罰權集中行使,至2005年全國已有30個省(區、市)、1539個縣(市)開展了農業綜合執法工作,普遍成立了農業綜合執法機構。在資源環境領域,一般是將部門內設的多個執法機構和執法隊伍加以合并,由新的綜合執法機構統一行使行政處罰權,如2001年廣東省將海監漁政檢查總隊、漁船漁港監督管理總隊以及廣東漁船檢驗局合并,組建為“廣東省漁政總隊”。在交通領域,2003年交通部確定廣東省和重慶市作為省級交通領域綜合執法的試點地區。廣東省2006年起對原來分屬不同部門的公路運政、水路運政、公路路政、航道行政、港口行政、交通規費稽查等6支執法隊伍進行整合,在省、市、縣的交通部門內部設立了“交通綜合行政執法局”,統一執法。重慶市2005年成立了交通行政執法總隊,實行“兩塊牌子、一套人馬”,綜合行使執法權力。上述領域改革的共同特點是,綜合執法在部門內部開展,執法機關也設在部門內,統一行使行政處罰權。

    (二)主要模式

    各地方各部門綜合執法的做法可以歸納為三種模式。

    一是行政處罰權的外部轉移與相對集中。所謂外部轉移,就是將法律法規賦予特定部門的行政處罰權,從原來的部門轉移給新的執法部門;所謂相對集中,就是納入改革范圍的行政處罰權,集中由一個獨立的執法部門統一行使。比如,城市管理領域的改革,創設了一個專門的城管執法機構和執法隊伍。文化管理領域的改革,則在省級城市創設了一個專門的文化管理執法機構和執法隊伍,集中行使原由多個部門行使的行政處罰權。

    二是部門外部合并,處罰權內部集中。與前一種模式中部門依然保留、僅將行政處罰權轉移給其他執法部門的情形不同,在這種模式下,改革涉及到的部門直接合并成一個綜合部門。在此基礎上,原有的歸屬于各部門的執法機構和執法隊伍也進行合并,整合成為一個統一的執法機構和執法隊伍,被合并部門的行政處罰權,集中由新綜合部門內設的執法機構統一行使,市縣級文化領域綜合執法采納的就是這一模式。

    三是聯合執法性質的綜合模式。一些地方和部門基于自身對綜合執法的理解,創設了一種類似聯合執法性質的綜合執法模式。一般做法是在相關部門抽調工作力量,成立一個專門的執法機構,行使相關部門的行政管理職權,但是在做出具體行政處理決定時,名義機關依然是法律規定的各個行政機關,而不是新成立的綜合執法機構。如福建省大田縣成立的環境生態綜合執法大隊,由水利、國土、環保、林業、安監等8個單位抽調力量組成,實行“集中辦公、統一管理、協調執法”,并查處違法案件。

    (三)取得的成效

    第一,整合執法力量,在一定程度上解決了多頭執法問題。通過整合歸并現有執法隊伍,實行綜合執法,如廣東省將交通、文化、海洋漁業等領域的多支執法隊伍,分別整合為一支執法隊伍,改變了以往執法力量分散、多頭執法、重復執法等現象。北京市成立城管執法部門十多年來,在體制上初步解決了多頭執法問題,提高了執法效率。

    第二,優化職能配置,加強監督制約。實行綜合執法改革的部門,在制定政策職能與監督處罰職能相對分離方面進行了探索,在一定范圍內實現了管理權、審批權與監督權、處罰權的適當分離,強化了不同權力之間的相互監督和制約,改變了一些政府部門既管審批又管監督的體制機制,為深化行政管理體制改革積累了經驗。

    第三,加強規范化管理,提高執法水平。各地在綜合執法改革中,著力改變以往分散執法、突擊整治的行政執法方式,大力推行規范化管理,強化執法人員培訓和制度建設,提高執法人員的素質,嚴格實施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度,使執法行為更加公平、公正。

    二、綜合執法體制存在的問題

    隨著綜合執法工作的展開和運行,各地改革試點中也出現了一些問題和矛盾,特別是綜合執法機構與職能部門的關系等體制性問題尚未理順,影響著綜合執法的成效。

    (一)綜合執法機構與相關職能部門的職責劃分不夠合理

    主要表現在:一是綜合執法職責劃轉不規范。在一些地方,對于如何劃分綜合執法機構與職能部門的職責,并未經過嚴格論證,帶有較大的隨意性,有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項,當作包袱甩給綜合執法機構,如有的地方將黑網吧治理、清理無照經營、計劃生育等都交給城管執法機構。二是綜合執法機構的職責偏多。尤其是城管綜合執法機構的職責范圍過于寬泛,與執法力量不匹配。在有些城市,城管綜合執法的事項多達幾百項,且仍有增加的可能。由于執法事項過多加之執法難度高,執法人員普遍感覺“力不從心”。三是管理職能與執法職能劃分發生錯位。實行綜合執法要求將有關部門的監督處罰職能剝離出來交給綜合執法機構,但有的部門則有意無意地混淆管理和執法的性質,將管理職能卸載轉移到執法層,以執法解決管理問題,造成管理弱化,既增加了工作層次和過程,也肢解了管理職能,降低了效率。

    (二)綜合執法機構與相關職能部門的工作關系尚未理順

    各地綜合執法機構大體有兩種情況,一種是由新組建機關承接相關部門劃轉的執法職責,另一種是由原來分屬不同部門的執法隊伍整合而成。從理論上說,相關部門的執法權劃轉綜合執法機構后,該部門不再行使自己被劃轉的執法權,但實際情況是,綜合執法機構與相關部門仍存在較多的職責交叉和銜接合作問題。例如,有些管理領域雖然采取了綜合執法,但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在,有的部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構,但卻未將有關執法力量和技術支持(技術人員、機構、設備等)轉移,仍在從事某些執法工作,形成新的職責交叉和多頭執法,有的事爭著管,有的事無人管,這種情況在城市管理、資源環境管理等執法領域都不同程度地存在。再如,綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能,其中有些執法事項是無法單獨處理的,需要得到相關部門的支持配合。在日常行政執法中,綜合執法部門通常會請求有關政府部門的配合,但這種請求往往被有關部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕,而綜合執法機構的層級地位較低,無力協調相關部門的行動,影響了執法效能。

    (三)綜合執法隊伍管理不夠規范

    第一,執法人員數量不足。調研中發現,許多地方都存在編制內的執法人員數量不足,需要大量外聘人員協助執法的情況,與繁重的執法任務不相匹配。第二,執法隊伍機關化。按照執法重心下移原則,行政執法專項編制應當重點用于執法一線,但許多地方將執法人員大部分放在了機關科室,真正放在一線執法的可能只占人員的三分之一左右。第三,編制內執法人員“貴族化”傾向。為了補充一線執法力量的不足,外聘執法協管員的數量不斷擴大,在一些地方執法協管員的數量甚至是編制內執法人員的九至十倍,執法協管員在一線執法,編制內執法人員只負責簽字蓋章,出現“貴族化”現象。第四,執法人員身份和來源多元。從身份看,執法人員有行政編與事業編的區分,也有大量執法協管員,如何配備和規范仍有待于明確;從來源看,執法人員來自不同領域,往往沒有接受過專業知識學習和培訓,缺乏實際執法經驗,有的無法勝任專業性強的執法工作。

    三、繼續推進綜合執法體制改革的建議

    多年來的實踐表明,各地的綜合執法改革在不同程度上解決了現行執法體制存在的問題,取得了明顯成效,符合改革的方向,應當充分肯定,同時也要不斷總結各地的經驗,解決面臨的問題。繼續推進改革。總的思路是,將綜合執法放到深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下,進行統籌規劃,整合執法資源,界定綜合執法職責范圍,理順綜合執法機構與有關部門關系。可供選擇的對策建議有:

    (一)結合大部門制整合執法資源

    盡管綜合執法解決了原執法體制存在的不少問題和矛盾,但也出現了一些新的問題,如綜合執法機構與有關職能部門之間出現的新的職責交叉和協調困難等問題,說明單靠綜合執法并不能完全解決問題,而需要結合其他改革整體推進。實踐經驗表明,大部門制下的部門管理領域與部門執法領域直接對應,有利于實現職能有機統一。在大部門設置科學合理的前提下,大部門內的綜合執法將分別覆蓋相關執法領域,如果將各部門的綜合執法放在大部門制下運行,綜合執法機構的定位和運行問題,與有關職能部門的關系問題等,也會隨之自然解決。因此,建議綜合執法要與大部門制改革相結合,在大部門體制下明確哪些執法職能是可以有機統一的,可綜合的,從而確定綜合執法的范圍,整合執法資源。具體來說,對于各個部門(系統)內的多個執法機構或多支執法隊伍,可借鑒文化、交通等部門(系統)改革試點的經驗,應盡可能整合執法資源,歸并一個,實現部門內的綜合執法;對于跨領域的執法職責交叉等問題,除了已開展試點的領域外,原則上可不再設跨領域的綜合執法機構,主要通過結合大部門制改革整合執法資源、聯合執法、明確部門職責分工、建立部門間協調配合機制等途徑逐步解決。

    (二)合理界定綜合執法機構的職責范圍

這是綜合執法能否有效運行、取得實效的基礎。根據改革試點的經驗和共識,實行綜合執法,能綜合的應盡量綜合,不能綜合的不必強求,關鍵是如何科學合理地劃定綜合執法的職責范圍。為了避免綜合執法機構與職能部門的職責交叉,可考慮按照以下四個標準衡量和取舍執法事項的劃轉:一是執法的專業程度,專業技術性強的執法事項不適合劃轉;二是金融、海關、國稅等實行垂直管理部門的職責不能劃轉,屬于地方政府工作部門的職責可以劃轉;三是是否屬于剩余職責,任何政府部門都有自己基本的、固有的職責,這種職責不能劃轉,否則該部門就失去了存在的必要,剩余職責是政府部門除基本職責之外的其他職責,這種職責可以劃轉;四是是否屬于專屬執法權,專屬執法權是指法律明確規定由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執法權,例如公安機關對人身自由的處罰權和強制權、稅務機關的稅收強制征管權等。只有科學界定綜合執法的職責范圍,才能避免綜合執法機構管理事項過于寬泛,陷入“小馬拉大車”的被動局面,更好地發揮綜合執法的作用。

    (三)強化綜合執法的屬地化管理

    為了從體制上解決多層執法和重復執法問題,應當按照執法重心下移的原則,強化地方屬地化管理,主要在市、縣、區設立綜合執法機構,統一負責轄區內的綜合執法工作,明確地方執法責任,上級行業部門可對下級執法機構的執法活動進行指導和監督,但不應替代下級機構執法。特別是城管綜合執法,由于跨領域跨部門組建,涉及諸多城市管理領域,加上各地城管執法機構的職能范圍有的多有的少,存在很大差異,情況比較特殊,難以確定哪個中央或省級部門為對口管理部門,更需堅持地方屬地化管理;為了規范城管執法起見,與城管業務聯系密切的城建、工商、公安等上級職能部門,可對城管綜合執法給予相應的業務指導。

    (四)建立規范的公務合作制度

    按照決策與執行相對分離的原則,綜合執法機構主要承接職能部門的執法職能和權限,與相關職能部門之間有著密不可分的工作關系。處理好綜合執法機構與相關部門的關系,需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上,建立起全面而規范的公務合作制度。主要包括:規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等,加強相互之間的協調配合,及時解決共同面臨的問題。在現行法律中,上述制度只有零散規定。因此,建立部門間規范的公務合作制度是建章立制、完善綜合執法的一項重要任務。

    (五)加強綜合執法機構和人員的規范化管理

    包括城管在內綜合執法機構,履行行政職能,行使執法權力,法律地位應屬政府的執行性行政機構。行政執法人員按照或參照公務員標準進行錄用和管理,加強綜合執法人員的業務培訓,建立持證上崗制度,并配備與執法任務相匹配的裝備和設施,提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。此外,各地財政應有綜合執法的專項經費,嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則,樹立規范執法的良好形象。

    課題組長:高小平 沈榮華

    主要成員:熊文釗 郎佩娟 后向東 解亞紅 李珊 路廣通

    合作單位:廣東省行政管理學會

                北京市行政管理學會


 

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