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廣東鎮域社會管理創新與農村公共服務調研報告


廣東鎮域社會管理創新與農村公共服務調研報告

行政管理學會聯合課題組


    創新社會管理的重點在基層,基本公共服務的落腳點和難點也在基層。中國行政管理學會、廣東省行政管理學會、深圳大學當代中國政治研究所、深圳大學社會管理創新研究所組成聯合課題組,在廣東省編辦的支持和指導下,從今年4月開始,先后利用四個多月時間,深入到廣東省21個地級市的39個鄉鎮(街道)、91個村(居),每到一地不召開任何座談會,直接進村入戶,向153戶居民家庭及500余名基層干部群眾討真話、問實情,填問卷、聽民聲,掌握了第一手材料。共收回調查問卷153份,反映公共服務投入狀況的財務報表39份。本報告基于調查走訪和問卷數據資料,分析了廣東鎮域社會管理與農村公共服務的基本情況及存在的主要問題,提出了一些對策性建議,同時發現總結了廣東鎮域社會管理與農村公共服務的“南村模式”和“南盛模式”。

    一、現狀與分析

    廣東鎮域社會管理創新與農村公共服務,經過30多年的改革開放,多項基本公共服務指標位居全國前列。2009年,省政府發布了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020年)》,全面實施了“農民減負、全民安居、權益保護、全民安康、治污保潔、農村飲水、防災減災”等民心工程,使一些社會問題逐步得到了解決。發達的珠三角地區,較發達的珠三角周邊地區,欠發達的粵西粵北地區,區域與城鄉之間發展的不平衡、不協調性比較突出,反映出“全國最富的地方可能在廣東,最窮的地方也可能在廣東”的客觀現實。就全省1150個鎮來看,社會管理和公共服務水平還不均衡,部分鎮已經完成了初級城市化進程,而地處偏僻的村鎮,交通設施、醫療衛生、基礎教育、文化體育、社會保障等基本公共服務比較落后。農村公共服務總量小、質量低,結構失調,廣大農民對公共服務的需求與保障不足之間的矛盾,已成為制約廣東農村經濟社會發展的瓶頸,亟須通過社會管理科學化和公共服務均等化來加以解決,以縮小廣東區域之間、城鄉之間的發展差距,確保公共服務的陽光普照到廣大農村群眾。

    基礎設施方面。就走訪過的村鎮來看,供水、供電、電信、公共交通服務狀況,被訪群眾評價大多比較滿意。水電服務持正向肯定的比例較高。其中,認為水質“非常好”和“比較好”的占70.2%,有81%的被訪群眾回答在斷水斷電前24小時能得到通知。調查發現,農村電信普及化程度達到較高程度。但電腦和網絡在農村的普及情況一般,尚有近一半的被訪家庭沒有電腦或安裝了電腦卻沒有網絡。被訪村莊有93.5%的道路硬化,村民對道路的質量比較滿意,但村子還沒有通公交車或通了公交坐車不方便的占所訪村莊的52.1%。

    公益事業方面。調查發現,農村對子女教育非常重視,認為學校教育對子女成長意義重大的占96.2%。而農村教育狀況,無論是學生入學便利程度,還是教學水平、教學設備、學校管理只達到“基本滿意”程度。群眾對農村醫療衛生服務比較滿意,有81.9%的被訪群眾小病能在當地治療,有88.1%的被訪村子推廣了新型農村合作醫療服務。在調查過的鄉鎮中,圖書館、文化館、影劇院、體育場等公共文化設施基本到位,三分之二的都在投入使用,60%的村子建設了文化室或老年活動中心。

民生保障方面。農村對養老保險、醫療保險、就業培訓等民生保障類公共服務的需求正在快速增長,絕大多數農民對社保政策有所了解。醫療保險落實情況較好,享受醫療保險的群眾占被訪對象的71.3%。政府對失地農民就業培訓力度也在加大,采取各種措施保障失地農民就業。同時,為了提高農民的生產技能,三分之二的被訪村莊建立了農業技術推廣站。五保老人和孤兒的生活來源基本保障,90%以上的費用來自政府支持。

    社會治理方面。農村社會治安整體情況良好,有53.8%的被訪村莊沒有發生過群體性沖突事件,有40.4%的村莊屬于“有過,但很少發生”,有70%以上的村莊沒有發生過盜竊、搶劫、詐騙、青少年犯罪案件,被訪群眾對當地社會治安認為“非常好”和“比較好”的占70%以上,對社會治安選擇“滿意”的占94.9%。隨著城市化、工業化的進程,大多數鎮政府采取措施保護生態環境。被訪村鎮已設置垃圾處理站點的占72.3%,垃圾由政府統一處理或村集體處理的占34.3%,絕大部分村民都接受過環境保護知識普及教育。

    綜上所述,目前廣東省的鎮域社會管理和農村公共服務運行情況基本正常,各級政府關注民生,人居環境逐步改善,生活水平逐漸提高,公共服務基本保障,其主要特點體現為“八個基本”。

    經費投入基本盡力。各級政府根據財力,逐年加大對公共基礎設施的投入,基本保障了公共服務運轉。大都采取“市縣安排一點,區鎮下撥一點,村居統籌一點,群眾捐資一點”的辦法,對公共衛生、公共交通、公共文化、基礎教育等設施進行不斷升級改造,以滿足群眾對物質文化生活的不斷需求。佛山市三水區白坭鎮甪里村利用集體收入的60萬元修建了污水處理系統。該鎮石鰲村還投入經費購置了垃圾清運車,修建了農民公園。

    基礎設施基本到位。村級兩委班子辦公室配套建設齊全,基本保障了正常辦公運轉。有的村還修建了文化活動中心、電教課堂、農家書屋、文體場所,為農民創造了良好的學習、娛樂、健身環境。珠海市斗門區乾務鎮為各村建立了“陽光村務電子公開欄”,還與每戶村民建立了手機短信聯絡,及時發布村務公開、勞務輸出、農產品銷售等信息。

    服務機構基本建立。調查發現,各地鄉鎮專責公共服務的機構基本建立。廣東在去年簡政強鎮事權改革中,各鎮都建立了行政服務中心、綜治信訪維穩中心,為群眾提供了便捷、高效、滿意的服務。廣州市番禺區南村鎮政府正在積極探索公共服務新模式,他們整合政府公共服務職能,實行政府綜合協調管理,建立公共服務統管機構,以解決政府社會管理職能分散,部門各自為政,責權難以匹配,人員不便管理等問題。探索將政府部分公共管理職能委托或授權社會組織,實行政府治理與社會治理相結合;市場機制與購買服務相結合;統一管理與分類細化相結合的服務模式。達到“感情上親民,職能上為民,管理上惠民”的目的,從而確立了從單一型政府管理向綜合型多元管理轉變的“南村模式”。云安縣把原有的“農村綜合改革辦公室”、“縣宜居城鄉辦公室”等機構整合,成立了“社會工作委員會”。并將“社會建設縣域統籌新體系”、“社會服務鎮村運行新體系”、“社會管理多元共治新體系”及“社會民生城鄉統籌新工程”(3+1)社會建設網絡體系融入一體。在新型社會管理體制下,該縣南盛鎮在各村建立了“社區服務合作社”,合作社以落實上級政策與尊重社員意愿相結合為基本原則,推行了“十步工作法”。即:梳理確定議題→制定初步方案→征求社員意見→依法表決通過→公示表決結果→分流三站實施(經濟服務工作站、公共服務工作站、綜治信訪維穩工作站)→定期開展研判→實施民主監督→組織績效評價→公布辦理結果。從而形成了“干部問事,社員理事,集中議事,及時辦事,定期評事”的“南盛模式”。

    社會保障基本盡責。調查發現,廣東農村合作醫療基本普及。珠三角一些村為農民辦理了新農保、失地保險,有的為失地農民辦理了與城市居民同等的社會保險。有的村建立了養老保險制度,對60歲以上老人給予不同程度的生活補貼。佛山市三水區蘆苞鎮敬老院,將170多位老人集中供養,衣、食、住、行、醫、樂全由鎮政府承擔。

    基礎教育基本改善。各級政府重視教育投入,群眾對國家九年義務教育及“兩免一補”的各項政策非常擁護。所有鎮都建有九年制學校和幼兒園,有的還設立了高中部,相對集中的村建有小學,基本保證了基礎教育的實施,保證了學齡前兒童入學受教育。

    生產經營基本正常。各地想方設法發展生產,改善群眾生活條件。云安縣南盛鎮立足統籌當地勞動力,組織農民就地打工,解決了水果摘采、運輸、銷售等勞力不足問題。韶關市始興縣羅壩鎮全鎮實行“基地+公司+農戶”的養蠶項目,家家有桑田,戶戶養殖蠶。

    社會治安基本穩定。各鎮都建立了綜合信訪維穩中心,村村有巡邏隊、值班室,刑事案件逐漸下降,小偷小摸大大減少,社會治安正在好轉,農民生活安居樂業。廣州、深圳、東莞、珠海等地建立了“流動人口管理制度”,對外來人口做到理性管理,文明管理,細化管理,熱情服務。

    公共服務基本滿意。調查中,被訪問的群眾對所在地政府的社會管理與公共服務總體上是滿意的,有6%的群眾表示“非常滿意”,有55%的表示“比較滿意”,有37%的表示“一般滿意”。有68.8%的人認為鎮領導重視為農民服務,想方設法支持和鼓勵農民發展生產,群眾對政府的行政行為比較滿意,說明了黨和政府的政策在廣大農村貫徹落實是有社會基礎的。

    二、問題及成因

    通過調研認為,目前廣東省的鎮域社會管理與農村公共服務的整體情況良好,發展態勢也趨向好。但個別地方、某些方面還不同程度地存在一些問題,有的表現比較突出。

    醫療衛生方面。醫務人員不斷流向城市,農村缺少醫療骨干,稍大一點的病都要到縣里、市里、甚至省里治療,路途遠且開支大。醫保卡在一個區域不能通行,報銷標準低且手續繁瑣。農村公共衛生也令人擔憂,除珠三角一些農村外,大部分農村沒有排污設施,河涌渠道臭水四溢,村頭院落垃圾成堆,牲畜糞便四處可見。更為突出的是一些城鄉結合部的食品加工點,肆無忌憚地生產加工“地溝油”等有毒有害食品。絕大多數農村仍延用傳統的化糞池,將簡單處理的污水排入河涌,給公共水源造成嚴重污染,農村生活用水問題突出。始興縣太平鎮茅坪村是一個城中村,因管道要橫過一條公路,多年與自來水公司接洽無果,經費無人負擔導致村民迄今吃不上自來水。汕尾市城區紅草鎮拾和村,村民直接飲用未經任何凈化處理和安全防護的山泉“自來”水,一遇刮風下雨水質混濁且沒有安全感。一些農戶化糞池旁邊就是飲水井,水質交叉感染。一些漁民常年生活在船上,大小便排在江里,長期飲用江中污染水。

    教育水平方面。農村教師反映國家“兩免一補”標準低,10年前標準是190元,10年后仍是190元,隨著物價飆升,遠遠跟不上學生的基本生活需求。在學校管理方面,有的學校采取“提高分數線,壓縮招生數”等辦法,向擴招生、擇校生變相收取高額費用達3萬元/學年。幼兒園多為民辦,專業幼師力量不足,有的收費高、管理差。文化活動設施短缺,有些村沒有文體活動場所,即使有也形同虛設,一些農家書屋書籍長期沒有更新。農村文化生活單調,農閑時間只有打麻將賭博或喝酒聊天。有的村電線、摩托車被盜嚴重,派出所千元以內不立案。有的村黨支部、村委會缺乏號召力,被一些專門拜神祭祀的理事會在“理事”。

    基礎設施方面。村組道路硬化速度緩慢,有的村組泥濘小道妨礙出行,下雨天走的“水泥”路;有的村組道路沒有路燈,村民夜里走“黑道”;有的村組道路狹窄,車輛進不去,農民搬運物資只靠肩扛手提。新農村建設無規劃、亂搭建,有規劃的也推進慢,有的村民在原有房屋地基不堪重負的情況下,不顧安危加蓋三層四層,存在許多隱患。有的村組沒有公交,老百姓步行數公里才能乘車、坐船,且車船費用高,農民難以承受。農民宅基地審批困難,審批權上劃,鎮、縣沒有審批權。有的因修公路加高路基,路面高于屋頂,遇到下雨就“滿灌”。韶關市始興縣太平鎮白石坪村一姓陳的復員軍人,兄弟三家9人住一套房子,宅基地多次申報批復未果,舊房改建因在規劃區被限建,他們生活艱難。梅州市梅江區長沙鎮長沙村村民反映辦理住宅建設手續繁雜且費用高,需要蓋17枚公章,還要收取人防、測土、勘探、放線等等高額費用。

    社會福利方面。有的村留守老人、留守兒童問題比較突出,幼有所教、老有所養問題未能較好解決。隨著城市建設用工的需要,農村大量精壯勞力外出務工,留在家里的就是老人孩子。這些孩子因缺少父母關愛和家庭教育,內心變得敏感而脆弱,孤僻、冷漠、散漫等凸現出來的心理問題顯而易見。有的孤身老人,整天圍著電視機、沙發、床鋪打發時光,有些老人生活難以自理。始興縣羅壩鎮淋頭村一位姓劉的老人說“現在最難熬的就是時間,特別是逢年過節,我們這些留守老人更是孤獨。”一些農村對60歲以上的老人沒有優待政策,即使參加了新農保,每月僅有55元,五保戶每月290元也無濟于事。汕尾市城區紅草鎮拾和村一位老人說,“農村人去世后還要花1700元的喪葬費,農民死不起啊!”殘疾福利事業投入不足,除珠三角外,大部分地區沒有安置殘疾人就業的企業和渠道,也沒有殘疾人康復機構,只靠一些社會零星救濟和家人照顧維持生活。廣州市白云區鐘落潭鎮有殘疾人1800余人,全鎮沒有一家為殘疾人創辦的福利企業。清遠市清新縣太和鎮白蓮村一位姓黃的村民年已67歲,一家三口,妻子和女兒都是殘疾人,根據她們的身體狀況,完全可以在一些殘疾人福利工廠就業自立,因沒有這樣的企業,只好待在家里,一家三口每月僅靠政府補貼的870元五保金為生。

    生產經營方面。農業生產資料價格高,生產經營投入成本大,一畝地需投入500元左右。有的村莊農田水利設施差,主干渠失修,跑冒滲漏嚴重,農業灌溉困難。以養殖為主的農民,因蝦塘低壓電網改造跟不上,導致魚蝦死亡減產。有的因交通運輸及信息等原因,農產品交易不出去,造成增產不增收。有的因農業技術培訓指導不力,農民生產技能跟不上,傳統式低循環,生產效益不高。有的村集體經濟“空殼”,村兩委僅靠每月下撥的幾百元經費維持辦公,無錢為群眾辦事。

    通過調研認為,農村存在“非均衡性”現象的主要原因還不在于經濟發展水平,而在于缺乏合理的體制機制。主要表現為三個方面:一是地方政府轉型滯后于經濟社會轉型。從2003年開始,中央一直強調地方政府要加強社會管理和公共服務職能,就總體而言,地方政府職能轉變的進展比較緩慢,服務型政府建設滯后于經濟社會的轉型。二是各級政府社會管理職責界定不清。目前,農村公共服務供給實行政府分級負責制,但在實際操作中,各級政府的公共服務職責界定不清,事權、財權不對稱。本應由上級政府提供的公共服務卻要求下級政府提供,如義務教育、公共衛生、基礎設施等,導致下級政府事權大于財權,由于受財力所限,公共服務不能提供或不能完全提供,致使服務數量不足、質量不高。同時,本應由鄉鎮或農民承擔的公共服務義務,卻推卸承擔,造成在現行體制下的公共服務缺位。三是社會組織公共服務機構單一缺位。在國外,活躍的公民社會培育了大量的社會組織,承擔著種類繁多的公共服務供給任務。而廣東的社會組織還不能在公共服務領域中大顯身手,由此導致在農村公共服務中,政府幾乎成為唯一主體,造成了服務領域缺位。

    三、對策與建議

    調研認為,廣東鎮域社會管理與農村公共服務中的問題在我國其他地區也或多或少地存在,是各地政府創新社會管理,加強公共服務過程中都要正視和解決的新課題。針對上述問題,結合在調查中發現的“南村模式”和“南盛模式”,我們建議:

    創新社會管理體制。計劃經濟時期各鄉鎮設立的“七站八所”辦事機構,有的已經不適應市場經濟條件下新農村建設發展的需要,該撤的撤,該并的并,進行重組。在新一輪鄉鎮機構改革中普遍設立了“行政服務中心”和“綜合信訪維穩中心”,這些中心發揮了重要作用,方便了群眾,提高了效率,整體情況是好的。但審批事項的方式仍然是“前廠后店”,行政服務中心在前臺只能受理呈報,審批還需轉交到市以上相關部門辦理。同時,農村一些社會公共服務性工作掛“空檔”。比如,公共衛生、食品安全、環境保護、道路建設、網管鋪設、房屋建設等工作,除了鎮上分管領導外,再沒有具體機構“抓手”,單靠村民自治問題較多。為此,建議設立“公共服務管理中心”,實現農村社會管理權力下延,管理重心下移。在此基礎上,借鑒城市網格化管理理念,從四個層面建立農村社會管理網絡:一是“村域網”,由村兩委負責,將社會管理工作網格化,輻射到組,統一管理;二是“包干網”,實行村干部分片包干,建立公共服務包干責任制;三是“小組網”,按照村民居住就近的原則,建設小組網,由村民小組負責管理;四是“聯戶網”,采取大戶聯小戶,強戶聯弱戶的方式幫帶聯建。通過聯責、聯管、聯創,形成一個功能完備的系統化管理網絡,使農村公共服務事事有人管,層層有人抓。也可參照“南村”和“南盛”模式,在監管主體上,實行政府集中管理與社會組織管理相結合;在監管機制上,實行政府常態管理與社會動態管理相結合;在監管方式上,實行政府輸血服務與社會造血服務相結合;在監管手段上,實行定期技術排查與公眾輿論監督相結合,以此來彌補政府職能“缺位”的問題。

    創新公共服務機制。一要創新農村醫療服務機制,重點抓好村級公共醫療三大建設:加快村級衛生室建設,建立人員精干,設備良好,藥品齊全,價格合理的村級衛生室,做到小病不出村,大病能發現,方便群眾就醫;加快農村醫療隊伍建設,培養一支醫技過硬,醫德高尚,安心農村,熱心服務的醫療人員隊伍。同時要研究出臺鼓勵醫務人員安心農村醫療工作的優惠政策,穩定農村醫療隊伍;加快醫療保險制度建設,政府有關部門要研究降低醫保報銷門檻,簡化報銷程序,實行刷卡通,方便農村患者。同時要下決心治理藥品流通領域的亂象,減少藥品流通環節,打擊藥品皮包公司,降低農村醫療成本,解決看病貴問題。二要創新農村環衛服務機制,重點抓好三大防疫系統建設:建立村級衛生管理系統,村村要有環衛組,村民小組要有衛監員,做到垃圾入池,及時清運,經常檢查,貼牌告示,鼓勵村民自覺養成衛生清潔好習慣;建立村組排污處理系統,疏通村戶排污管道,污水集中無害化處理,達標后排放澆灌農田;建立村級衛生防疫系統,各村組都要有衛生防疫員,定期進行噴藥消毒,消滅蚊蠅鼠害,確保無食物中毒,嚴控流行性傳染疾病。尤其要加強食品安全監管,嚴厲打擊加工生產危害人們身體健康的食品,填補食品監管中的城鄉空白點,確保人民群眾能吃到健康食品。

    創建社會組織體系。參照“南村”和“南盛”模式,探索建立適應市場經濟發展的公共服務新模式,不僅要強化政府的社會管理和公共服務職能,不斷增加政府提供的公共服務總量,優化公共服務結構,更要重視社會組織建設,探索建立基本公共服務多元化供給機制和社會管理主體多元化的格局,促進公共服務領域市場競爭機制的形成,提高社會管理和基本公共服務的供給效率。要充分利用工青婦等現有社團網絡,扶持發展形式多樣的慈善組織,群眾文化組織,老年人、殘疾人幫扶組織,衛生保潔、治安巡邏社區服務組織,鼓勵和引導農民從事社區志愿服務。大力培育農村專業經濟協會,促使社會管理和服務扁平化,真正使部分社會管理和公共服務職能得以有目標、有計劃地委托給社會組織承擔,并使政府得以利用績效評估手段對社會組織的服務進行有效監督和引導。

    創建社會保障構架。要解決好老有所養、幼有所教的問題,就必須要辦好農村“一院一園”:以鄉鎮為中心,辦好敬老院,把農村孤寡老人的衣食住行、醫療娛樂等管起來,真正使公共財政的陽光普照到老人身上;以村為單位,辦好老年活動中心,為子女外出務工的留守老人提供活動場所,解決老人心理孤單的問題;以鎮為中心辦好幼兒園,把學齡前兒童管起來,使農村的孩子及早接受教育,在加大公辦幼兒園建設力度的同時,要規范民辦幼兒園管理,嚴格收費標準,提高幼教質量,嚴防各類事故;以村為單位辦好留守兒童托管點,把家長外出務工的學生課外時間管起來,督促其完成課外作業,敦促其按時回家。

    創建集體經濟模式。由于一些村集體經濟非常薄弱,無錢為群眾辦事。群眾反映村組道路差,水利設施跟不上等問題,如果集體經濟強大了,這些問題完全可以自立解決。如何壯大集體經濟,解決經濟“空殼”的問題,建議從二個方面著手:調劑財力,注入資金,上級財政適當為“空殼”村注入一批啟動資金,幫助村組滾動發展,不斷壯大集體經濟。因地制宜發展集體經濟項目,采取集體林、集體企業、集體漁塘等多種形式發展集體經濟。集體富、村民富,集體空、民心散。因此,可在充分尊重農民意愿的基礎上,通過多種渠道、多種形式壯大村集體經濟。

    創建信息服務平臺。借鑒珠海市斗門區乾務鎮“陽光村務電子公開”的經驗,創新村務管理信息平臺,通過手機短信、電子屏幕、專業網站和村委熱線等方式,為村民提供“三農”綜合服務信息。將涉及醫保、低保、招聘、村務以及農技等信息,按姓名、性別、年齡、職業等進行分類編排,適時發送給相關村民。

    調整相關惠農政策。建議對目前農村實行的有些惠農政策做必要的探索改進:一是調整合作醫療報銷比例。可探索將原來住院報銷標準鎮級醫院70%、縣級醫院60%、市級醫院50%的比例倒轉過來。因為一般性疾病在鎮醫院治療原本就花費小,大病要去市縣醫院治療費用高,所以調整報銷比例符合客觀實際。二是調整“兩免一補”標準。將原有的190元標準隨物價上漲指數適時調整,從根本上改善農村學生“小餐桌”問題。三是調整農村喪葬費標準。農村喪葬只收取必須的費用,其他喪葬費用應予免除。四是提高“五保戶”優待標準,隨物價上漲指數適時調整,控制在本村人均生活費用的中上等水平。五是出臺鼓勵農技人員為農村服務的政策,政府適當給其補助勞務費。六是改革戶籍管理辦法,對失地農民可辦理城市戶口,享受城鎮居民同等待遇,進入就業保障和社會保險。同時,要解決好身份證管理與相關福利待遇的銜接問題。如揭陽市揭東縣云路鎮隴上村村民反映:“村子里有20多戶來自海南省的下鄉知青,由于持用海南身份證號段,回到原籍后享受不了當地獨生子女待遇”。七是建立失地農民補償制度,目前大部分農村實行一次性補償,祖宗吃了子孫飯。鑒于此,應建立和完善農村土地征管長效機制,加大政策約束力度,政府有關部門要加強對土地出讓金的監管,把出讓土地的主要收入真正用到失地農民的補償安置上來。改革土地產權制度,嚴格控制改變土地使用性質,合理分配土地增值收益,改變地方政府靠賣地皮過日子的現狀。建立土地補償制度及失地農民保險制度,防止一次性補償花光用光。八是出臺新農村建設補助政策,一些農民經濟困難,無錢投入家園改造,建議政府給予貼息貸款或補助,幫助農民建設新居,促進新農村建設步伐,改善人居環境。


 

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