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中國特色服務型政府建設在江蘇的實踐


江蘇省行政管理學會:

內容提要

    建設服務型政府是黨的十七大作出的重大決策,是一個帶有全局性和戰略性的重大任務,是一項重要的、迫切的并且復雜的政治工程。從理論上看,我國政府改革需要科學的理論指導,中國特色服務型政府建設也需要理論依托。從實踐上看,建設中國特色服務型政府的根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務以及為人民服務的能力和水平。建設服務型政府是一項系統工程。
進入21世紀以來,江蘇服務型政府建設速度不斷加快。江蘇省政府全面正確履行職能,推進經濟社會全面發展;創新社會管理,維護人民群眾根本利益;規范決策行為,完善政府科學民主決策機制;嚴格依法行政,著眼于推進法治江蘇建設;優化體制結構,推進政府機構改革不斷深入;打造陽光政府,行政權力網上公開透明運行;創新公共服務工具,全面落實工作責任制;加強績效管理,構建政府績效管理多元化模式。無論是在體制機制,還是在制度建設層面都有所創新,從而有力地推動了江蘇政治、經濟、文化和社會的全面發展。江蘇服務型政府建設取得的成功經驗對全國服務型政府的建設具有重要的借鑒作用。同時,也應該看到在服務型政府建設中還存在一些問題亟待解決。
課題組認為,在今后的5——10年內,江蘇應圍繞“兩個率先”的目標,加強頂層設計和系統化設計,加強宏觀指導,加強基本問題、熱點問題研究;明確江蘇省服務型政府建設時間表和路線圖,2015年初步建成服務型政府,2020年建成服務型政府;完善社會主義公共行政體制,加快政府職能轉變步伐,將政府主要職能盡快轉變到公共服務上來;構建公共服務的多元合作機制,合理界定政府、市場、社會在公共服務供給中的邊界,建立公共服務多元主體協同的有效機制,從江蘇的現實出發,漸進均衡地提供公共服務;營造公共服務法制環境,建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務法律法規,完善公共服務監管機制,強化政府的監管職能,提高公務人員素質。繼續完成江蘇省“十二五”規劃中提出的深化六個方面行政改革,推進六大發展戰略,實施“一個計劃”、構建“六大體系”,完善服務型政府九項制度建設。



    一、服務型政府研究意義及其研究現狀

    (一)服務型政府研究的源起

    自從國家誕生以來,政府在人們的政治生活中始終扮演著十分重要的角色,是人類社會得以發展的必要組織。建立一個優良政府,始終是人類的美好愿望和期待; 探求政府管理模式則成為歷代政治學、行政學和公共管理學者關注的基本話題。正如世界銀行在1997年世界發展報告《變革世界中的政府》開篇所指出:“在世界各地,政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本問題”。 20世紀70年代以來,西方各國政府為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的要求掀起了“新公共管理運動”。因為“當我們漸近20世紀的尾聲之時,世界上沒有這樣一個地區:那里的國家對公共官僚和文官制度表示滿意。東歐、非洲、拉丁美洲和亞洲的混亂激發了政治和制度變革的痛切意識。工業化民主國家貫穿70年代和80年代的不懈改革努力,說明它們普遍意識到,政府和公共機構確實存在重大問題。” 在對政府進行重新定位時,把企業“顧客至上”的管理思想引入了公共組織,主張行政是服務,公眾是顧客,從而開始了對以顧客為導向的政府管理模式的探索。盡管西方學者沒有“服務型政府”這樣的固定提法,改革的主要內容在各國表征也不盡相同,但其基本價值取向相近,都關注和追求政府的服務職能、服務精神、服務質量和服務效率,無不是以滿足人民的需求為中心,以提高服務質量、改善公共機構的形象為主旨,也即把建設服務型政府作為主要目標。

    在建設中國特色社會主義現代化國家的今天,如何把我國政府改造成為具有中國特色的服務型政府,真正實現為人民服務的宗旨,成為我國政府官員和學界學者關注的焦點,也是當今政府著力追求的公共行政價值取向。“為人民服務”,是中國共產黨人治國理政的一貫理念。毛澤東同志提出的“全心全意為人民服務”,早已成為共產黨人的信條。改革開放的總設計師鄧小平同志指出,我們的政府是人民的政府,應以人民高興不高興,人民答應不答應,人民滿意不滿意作為施政的目標。上世紀90年代,“服務型政府”逐步成為我國各級政府領導和學者們頻繁提及的一個術語。進入新世紀以來,中國共產黨的決策層逐漸明晰了以建設服務型政府為目標的政府改革思路。

    2002年11月8日,黨的十六大報告指出政府的主要職能是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。2003年,以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”的科學發展觀。2004年2月,國務院總理溫家寶在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業典禮上正式提出“建設服務型政府”的口號。2005年3月5日,溫家寶總理在《政府工作報告》中指出,要“努力建設服務型政府。創新政府管理方式,寓管理于服務之中,更好地為基層、企業和社會公眾服務。” 2006年10月,黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,進一步明確要求“建設服務型政府,強化公共服務和社會管理職能”。從此之后,服務型政府被寫入執政黨的指導性文件中。2007年10月,黨的十七大報告對進一步推進改革發展作了總體部署,并明確提出,把“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容。時至今日,我國已經具備了建設服務型政府的時代條件。從經濟上看,我國已經完成計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,社會主義市場經濟體制基本確立。從政治上看,隨著我國基層民主的不斷發展,人民群眾的法律意識和公民意識日益增強,服務型政府建設更應成為民意機構。從社會來看,經濟多元、社會開放、全球交流,利益訴求多樣,各種社會團體、非政府組織、公益性機構成為經濟社會管理的重要參與者。服務型政府建設就是要與其形成合作伙伴關系,從而實現基層社會、整個國家的善治。建設中國特色服務型政府勢在必行。

    (二)服務型政府研究意義

    建設服務型政府是黨的十七大作出的重大決策,是一個帶有全局性和戰略性的重大任務,是一項重要的、迫切的并且復雜的政治工程。建設服務型政府是中國特色社會主義民主政治建設的重要組成部分。建設服務型政府是由黨的執政地位和宗旨所決定的,是在總結改革開放以來我國行政管理體制改革經驗的基礎上提出來的。它既是建設中國特色社會主義現代化事業的客觀需要,也是落實科學發展觀的迫切要求和完善社會主義市場經濟體制、構建和諧社會的迫切要求。服務型政府的建設需要無數的公共服務實踐,也依賴于人們在理論上的研究和解析。研究服務型政府,無論在理論還是實踐上都對中國特色服務型政府的建設具有深遠的意義。

    從理論上看,我國政府改革需要科學的理論指導,服務型政府建設也需要理論依托。目前我國相當一部分學者已對服務型政府理論做出了比較全面和深入的研究,也提出了一系列卓有成效的建議,但是這些理論成果根基不夠深厚、框架不夠系統,難以有效地指導行政服務實踐。同時,我國的服務型政府理論研究既不能在公共管理等學科的經典著作中找到現成答案,也不能照搬西方的新公共服務理論,只能在馬克思主義指導下,結合中國社會經濟發展實際情況,對我國政府管理模式進行理論創新,進而指導中國特色服務型政府的建設。

    從實踐上看,第一、建設服務型政府是人民群眾的迫切愿望。隨著改革開放的深入、社會主義市場經濟的發展和民主政治建設進程的加快,人民群眾的民主、法治、競爭和參與意識不斷增強,對政府的要求也越來越高,傳統的行政體制已無法滿足人民群眾的要求。第二、建設服務型政府有助于新形勢下政府自身的轉型。科技進步,知識、信息社會的來臨,傳統的政府管理模式已經無法適應新的形勢,公民主體意識日益明確,參與公共事務的積極性增強,管制型政府面臨危機。第三,建設服務型政府有助于推動中國特色社會主義民主政治建設。服務型政府不僅能提供優良的制度、公共政策與公共服務,使公民享受社會發展成果,而且能夠培育公眾的主體意識。公民本位的思想勢必推動民主政治建設。第四、建設服務型政府有助于完善社會主義市場經濟體制。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和企業市場主體地位的確立,過去那種政府直接管理企業、事無巨細、大包大攬的管理方式已不再適用。政府職能真正向經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務轉變,勢必有利于社會主義市場經濟的健康發展。第五、建設服務型政府有助于構建社會主義和諧社會。改革現有的政府管理體制,注重發展社會事業和解決民生問題,使全體人民共享改革發展成果,才能促進社會公平正義,增強社會創造活力,保持社會安定有序,有效推動社會主義和諧社會建設。第六、建設服務型政府有助于提升我國的國家競爭力。當前,經濟全球化進程加快,國際經濟聯系更加密切,競爭更加激烈。政府提高服務質量吸引資金、技術和人才的能力已經成為衡量一個國家競爭力的重要參數。服務型政府能夠應對新時期全球競爭的新態勢,提升政府自身的管理水平。

    (三)國內外服務型政府研究綜述

    對于服務型政府理論,西方學者研究較多,我國學界對其研究在新世紀以來成燎原之勢。服務型政府的內涵自提出以來就沒有一個明確的界定,國內外學者仁者見仁、智者見智,提出了各自精辟的見解,甚至不乏質疑的聲音。根據學界的研究現狀,本課題組現將各家見解進行大致梳理,以期對我國目前的服務型政府理論的研究和建設實踐有所啟示。

    1.國外學界的研究

    從20世紀70年代開始,不論是發達國家還是發展中國家政府都在不同程度上遇到了組織鋼化、機構臃腫、過度集權、行政成本過高、公共品供給不足等問題。人們開始反思政府行政模式,以撒切爾為首相的英國保守黨政府首先掀起了公共行政改革的浪潮,開始了以注重商業管理技術,引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革;伊布斯等提出“下一步行動方案”,提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構,提高公共服務的效率。梅杰政府“公民憲章”“為質量而競爭”的政策文件體現了顧客導向和改善服務的特征。克林頓政府開展“重塑政府運動”,其目標是創造一個少花錢多辦事的政府,并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序的原則,改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。在新公共管理運動中,一條重要的改革就是重新定位政府在社會公共事務管理中的角色,由“管制政府”向“服務政府”轉變。在新公共管理改革實踐的推動下,新公共管理理論應運而生,公共選擇理論和新制度經濟學對官僚制和傳統管制型政府發難。新公共管理是一種新的公共行政模式,它反思傳統的官僚體制,要求政府更具代表性、回應性和責任感。主張吸納私營部門行之有效的管理方式、方法和技術,在公共部門中引入市場競爭機制,制度創新,重建行政體系;最小限度和盡可能明晰政府的職能目標;從結果出發,實施有效的市場激勵和績效控制;以“顧客至上”為原則;組織再造和組織文化再造。

    當然,新公共管理理論也引起了人們的質疑,不少學者對作為其思想精髓的企業家政府理論提出了尖銳的批評。例如,沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理所倡導的價值觀提出了異議;以美國亞利桑那州立大學的登哈特夫婦為代表的學者在對傳統公共行政理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立了新公共服務理論;在新公共服務理論的思想來源和概念基礎中,更具有當代性的理論先驅主要包括:馬克思主義的為人民服務思想、人民主權理論、民主行政理論、社區與公民社會理論和新公共行政、新公共管理和新公共服務。它主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來代替當前的那些基于經濟理論和自我利益的主導行政模式。核心主張有:政府的職能是服務,而不是掌舵;公共利益是目標而非副產品,追求公共利益;在思想上要具有戰略性,在行動上要具有民主性即戰略地思考、民主的行動;為公民服務,而不是為顧客服務;責任并不是單一的,即公務員不應當僅僅關注市場,他們也應該關注憲法和法令,關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益;重視人,而不只是重視生產率;公民權和公民服務比企業家精神更重要,超越企業家身份,重視公民身份。 新公共服務的七項核心主張從理論上基本上涵蓋了服務型政府的主要特征。在此理論的推動下,服務型政府建設在荷蘭、德國等各國迅速蔓延開來,當代西方的服務型政府建設的基本內容可以歸納為三方面:第一,社會、市場管理與政府職能的優化;第二,社會力量的利用和公共服務社會化;第三,政府部門內部的管理體制改革。

    盡管新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出的,但它本質上是對新公共管理理論的一種揚棄。它試圖在承認新公共管理理論某些合理性的同時,摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷,建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代社會發展和公共管理實踐需要的新的理論模式。

    2.國內學界的研究

    新世紀以來,我國地方政府相繼掀起建設服務型政府實踐的熱潮,對轉變政府職能、建設服務型政府的研究成為理論界熱點和難點。

    第一、學界翻譯介紹了數量相當的國外學術成果。例如,1996年,美國學者大衛•奧斯本和特德•蓋布勒合著的《改革政府一企業精神如何改革著公共部門》(譯文出版社);2001年,美國學者蓋伊•彼得斯的《政府未來的治理模式》(中國人民大學出版社);2004年,珍妮特•V•登哈特、羅伯特•B•登哈特合著的《新公共服務:服務,而不是掌舵》(中國人民大學出版社)。這些著作都對政府體制改革與政府建設的目標模式、建設途徑進行了不同程度的研究與論述,為我國的理論研究提供了可資借鑒的參考資料。

    第二、學界發表了大量相關的學術論文和專著等。服務型政府最早由劉熙瑞、張康之等學者提出,作為取代管制型政府的一種新模式,引起了學界和政府部門的廣泛興趣和高度重視,隨后服務型政府的理論研究成為公共管理的重要內容。國家行政學院的劉熙瑞教授的論文《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》在《中國行政管理》2002年第7期發表,他提出關于服務型政府的界定被廣泛引用,隨后服務型政府理論研究雨后春筍般成長起來。以下是對服務型政府界定的相關理論。“三公共一公眾”理論。2004年溫家寶總理提出了公共服務就是提供公共產品和服務,“包括加強城鄉公共設施建設,發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業,發布公共信息等,為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件,努力建設服務型政府”的目標和認識; 政府治理模式角度相關理論。張康之把歷史上的政府行政分為3種模式:統治型政府、管理型政府和服務型政府。“服務型政府在根本性質上與這兩種政府類型的性質相反,它將徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民做主’的觀念,而確立為民服務和‘人民做主’的理念。服務型政府堅持以社會為本位,由于它的服務定位,才有可能把注意力集中在行政人員的綜合性的、全面的素質上。” 張超力也認為服務型政府是一種嶄新的政府治理模式;所謂服務型政府就是指政府遵從民意的要求,在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的幫助,為民興利、促進社會穩定發展。 范式理論。政府的服務行政范式也包括三個不同的層次。一是觀念范式;二是規則范式;三是操作范式,“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”只是次一級的目標范式,它們都必須服從“服務型政府”的理念,是作為服務型政府的內容而存在的。因此,“服務型政府”應成為我國公共行政主導的與核心的價值范式,它體現的是“全心全意為人民服務”的主導行政價值觀。 政府職能和角色定位維度相關理論。劉熙瑞指出“它是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。 陳華棟認為服務型政府是“政府由原來的控制者改變為組織者和服務者,從以控制管理為主轉變為以提供服務為主,管理目標由經濟領域為主轉移到以公共服務領域為主,運行以服務公眾為宗旨、以培育完善的市場為過程、以調動社會各方面力量為原則,激活社會資源的競爭性,實現資源高效配置,推動經濟高效運轉”。 目標導向角度相關理論。北京大學的謝慶奎教授提出服務型政府是針對中國傳統的管制型政府而提出的新概念。服務型政府是民主政府、有限政府、責任政府、法治政府、績效政府。 鞏建華認為服務型政府,就是要建立一個顧客導向型、以人為本型、結果導向型、任務導向型、權力有限型、目標導向型、市場導向型的政府。

    (四)課題研究擬突破的地方

    透視學界研究現狀本課題組認為,人們對服務型政府內涵的研究和概括還不足,尤其對中國特色服務型政府內涵的研究剛剛起步,對中國特色服務型政府的內涵還未形成一個明確的、詳細的、全面的概括。中國特色服務型政府的內涵作為服務型政府概念的本質內容,具有重要的意義。因此,研究中國特色服務型政府的內涵,對于服務型政府的理論建構十分重要。此外,服務型政府研究更多的傾向于價值判斷,基本上把它作為一種全新的政府理念,而對中國特色服務型政府構建的具體制度設計研究更為重要。

新世紀以來,江蘇各級政府在建設中國特色服務型政府方面作出了積極的探索和實踐,無論是在體制機制,還是在制度建設層面都有所創新,從而有力地推動了江蘇政治、經濟、文化和社會的全面發展。課題組認為,有必要對服務型政府的概念做出準確界定,對中國特色服務型政府內涵進行深入探討;有必要對中國特色服務型政府建設在江蘇的實踐作一總結,全面了解和把握江蘇省服務型政府建設的現狀、取得的成功經驗及其需要完善的方面;有必要從服務型政府發展趨勢展望和服務型政府建設的政策設計兩大方面探討江蘇實現“兩個率先”前提下的服務型政府建設的新發展、新思路和新舉措。

    課題組認為,本課題的主要研究對象是處于社會經濟轉型條件下的社會主義國家政府模式轉變問題,也涉及社會主義中國東部地區發達省份江蘇省服務型政府進一步發展問題。盡管本文研究中許多理論、觀點借鑒于西方國家行政改革的理論和實踐,但理論研究的前提與假設、論證與推理都以我國社會經濟發展的現狀、以我國政府的社會主義性質為參照。因此,有必要應用辯證唯物主義與歷史唯物主義方法對服務型政府建設進行實事求是的、歷史的分析、評價與總結;有必要運用理論聯系實際的方法,從江蘇的實踐出發研究中國特色服務型政府建設的相關問題;有必要對中外在服務型政府建設研究中的大量文獻資料和研究成果進行梳理和分析,吸收其中的精華,借鑒其中的重要方法和觀點;有必要采取規范分析與實證分析相結合的方法,對基于實踐的政府改革研究的一些規范性命題和大量的江蘇服務型政府建設所取得成就的資料進行認真分析和研究,以達到對其系統考察和認識的目的。

    二、中國特色服務型政府的內涵及其特征

    (一)中國特色服務型政府的概念

    在給出服務型政府概念之前,我們有必要探討一下服務的含義。在古漢語里,“服”和“務”都有“從事,致力”的意思,“服”還有職位、職務的意思,“務”也有事業、工作的意思。現代漢語詞典對服務的解釋是“為集體(或別人的)利益或者為了某種事業而工作。” 從經濟學角度來說,服務的基本特征有非實體性、不可分割性、差異性、不可儲存性和所有權的不可轉移性。 其概念有以下幾層含義:其一,服務是無形的過程和行為,不表現為實物形態,或者說它是一種運動形態的使用價值。在更廣意義上,服務表現為由服務過程和行為造成的結果。其二,服務的概念有異質性,不同服務行業的服務概念的界定各有側重。其三,服務的生產和消費是同時或幾乎是同時的。其四,服務在交易中所有權不發生變化,只有使用權發生變化。 政府服務不同于其他行業的服務,政府服務是指運用或借助公共權力,在輔助設施的基礎上為公民和社會的發展而做的工作及其效果。服務型政府提供的顯然是政府服務。

    許多學者從不同的角度對服務型政府的內在規定性提出了各自的見解。其代表性的觀點如下:

    有的學者從法治的角度分析,認為服務型政府是政府管理程序的規范化、法制化。所謂服務型政府就是“為全社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務,以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求,在此基礎上形成政府治理的制度安排。”

    有的學者從管制型政府存在的弊端的角度分析,認為管制型政府以政府為本位,政府是經濟和社會活動的絕對主導者,其權力滲透到社會的每一個角落,社會處于政府權力的嚴格控制之下。這種政府模式容易形成社會公眾對政府的絕對依賴性,不利于培養公民和社會的自治能力與自主精神。服務型政府是指在民主和法治的制度框架內,市場經濟的背景下,政府行政更多地強調社會公眾的意志,政府行為更有效地回應公民的需求和利益,更加貼近公共性,并對社會公眾負責。“服務型政府堅持公民本位的原則,就其精神實質而言,它是有限政府、法治政府、掌舵型政府、績效型政府、扁平化政府、參與型政府、回應型政府以及透明政府。”

    有的學者從政府和公民關系轉變的角度認為,服務型政府是在管理的基礎上,積極主動的為社會提供公共服務。服務型政府就是“在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”

    有的學者從經濟學的角度認為,服務型政府就是以“管理就是服務”為根本理念,以提供私人或者社會不愿意提供、或者沒有能力提供的公共產品為主要職能的政府。如趙杰認為服務型政府的內涵就是“三公共一公眾”。 李軍鵬《公共服務型政府》以公共供求關系理論為指導來研究服務型政府,進而提出公共服務型政府的內涵是:從政府職能角度來講,當代政府是公共政府、有限政府和服務型政府;從政府管理方式來說,當代政府是法治政府和責任政府;從政府運作方式角度來說,當代政府是法治政府和電子政府。

    有的學者從政府職能的歷史演進的角度以為,在社會歷史的發展過程中有三種不同的社會治理模式,即統治型社會治理模式、管理型社會治理模式和服務型社會治理模式。這三種社會治理模式的治理途徑分別是權治、法治和德治。服務型社會治理模式是建立在后工業社會的基礎上,以德治為基本的治理手段。“政府角色定位在服務上,就意味著政府必須通過自身的道德化去主動實現社會秩序的供給”

    有的學者認為應該樹立下列施政理念:以人為本的發展觀;執政為民的政績觀;依法行政的法治觀;科學民主的決策觀;從嚴治政的責任觀。具體來講,服務型政府模式是:1、服務范圍不再是無所不包。2、服務手段不再是單一管制。3、服務主體不再是唯一的政府。4、服務重心不再是權力本位。5、服務評估不再是層級考核。6、服務文化不再是管制文化。

    有的學者把轉型的政府管理模式概括為:第一,由全能行政轉向有限行政。第二,由管制行政轉向服務行政。第三,由權力行政轉向民主行政。第四,由人治行政轉向法治行政。第五,由經驗行政轉向科學行政。第六,由免責行政轉向責任行政。

    有的學者在批判新公共管理的基礎上來認識公共服務的內涵。美國著名公共行政學者珍妮特•V•鄧哈特和羅伯特•B•鄧哈特在《新公共服務——服務,而不是掌舵》一書中認為,新公共服務以公民為中心,政府的職能是服務,而不是掌舵;公共利益是目標而不是副產品;在思想上具有戰略性,在行動上具有民主性;為公民服務而不是為顧客服務;責任并不簡單;重視人,而不只是重視生產率;公民權和公共服務比企業家精神更重要。

    此外,還有一些學者從服務型政府的價值和理論基礎, 服務型政府的價值尺度, 等角度來研究。

    上述觀點,尤其是我國學者的觀點盡管在概念名稱上略有差異,但想表達的意思是基本一致的,都是要在法治框架下,突出公民主體,強調我國政府應當通過深化改革突出服務的職能,加強回應性,勇于承擔責任,真正體現為人民服務的宗旨。

    綜觀中外學界對服務型政府的界定與概括,結合中國特色社會主義國家的本質要求,中國特色服務型政府應是“服務型政府”一般和“中國特色”的有機融合。既具有同各國服務型政府相一致的“公共性、民主性、服務性”等共同性特征,同時又具有其鮮明的、與中國特色社會主義國家要求相適應的本質特征,至少應包含四個基本要件,即中國社會主義初級階段的國情特征,中國共產黨領導的核心地位,指導思想的馬克思主義理論基礎,執政為民的本質要求。基于以上考量,我們可以對中國特色服務型政府作如下定義:

    所謂中國特色服務型政府(Service-oriented Government with Chinese Characteristics)就是,高舉中國特色社會主義偉大旗幟,堅持中國共產黨的政治領導,堅持和拓展中國特色社會主義道路,堅持和豐富中國特色社會主義理論體系,堅持和完善中國特色社會主義制度,通過法定程序、按照公民意愿組建,以回應公民和社會的需要為職能定位,依法、有效、透明、負責和公正的政府。

    (二)中國特色服務型政府的內涵

    中國特色服務型政府的內涵至少包括四個層面。

    第一、建設中國特色服務型政府是與中國國情相適應的。

    從本質上講,建設中國特色服務型政府是中國政府源于社會公共需求對自身價值和合法性的求證,也是政府源于一定歷史條件對自身與社會關系的調整。改革開放后,隨著從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變,中國社會發生了全面而深刻的變化:經濟生活越來越市場化,政治生活越來越民主化、法制化,社會利益結構越來越多元化,公民主體意識越來越明晰化,為此政府運行也走向法制化、規范化。尤其是新世紀的改革明顯呈現出三個重心轉移:一是從單純重視經濟職能向經濟與社會職能并重轉變;二是偏重于解決體制內部問題轉變到重視解決政府與外部社會的關系;三是在行為方式上從過度管制向注重服務轉變。

    第二、建設中國特色服務型政府是在中國共產黨領導下進行的。

    中國的國體是工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的人民民主專政。中國共產黨在我們國家的領導地位是中國人民在堅實的革命中間發展起來的,是全中國的正確選擇。歷史和現實的發展實踐充分證明,解決中國的問題,關鍵在黨。中國共產黨的領導作用主要體現在我們國家的政治方向、發展道路、基本路線等重大的政治方面。政府管理模式改革必須要依靠執政黨,通過無產階級的政黨,即中國共產黨的領導來實現的。離開了中國共產黨強有力的領導,國家就會偏離社會主義的發展道路,政府改革也將會一盤散沙無法正常有效的推進。

    第三、牢固樹立為人民服務理念,強化公共服務職能。

    政府的管理理念決定著政府的行為。樹立為人民服務理念是建設服務型政府的前提條件。服務型政府應以社會公眾的需求為出發點,確立親民意識,以社會公眾的意志為根本向度。各級政府要樹立以人為本的管理理念,在政務活動中最大限度滿足人民群眾的需要,做到保障民權、尊重民意、關注民生、開發民智。政府職能問題是政府管理的核心問題。建設服務型政府,必須明確并強化公共服務職能,向公眾提供優質的公共產品和服務。還權于市場,還權于社會,主要充當市場和社會不能做、不愿做或做不好的公共服務的提供者,這應成為各級政府尤其是地方政府的核心職能。

    第四、形成有效制度安排,改進政府管理手段和行為方式。

    沒有制度保證,“服務”就會成為一句空話。要通過制度設計,加快形成政府服務運行機制。嚴格依法行政,維護法律的尊嚴,依法規范和約束行政行為。建立健全民主決策機制、政務公開機制、群眾監督和參與機制。政府應成為經濟發展方向的指引者、宏觀經濟的調控者和公共服務的供給者,做“精明的導航員”、“公正的裁判員”和“忠實的服務員”。整合行政資源,降低行政成本,提高行政效率和服務水平,增強政府工作透明度,提高政府公信力。

    (三)中國特色服務型政府的本質屬性及其特征

    1、中國特色服務型政府的本質屬性

    判斷一個政府是統治型政府、管理型政府,還是服務型政府,不能單純地從政府是否提供服務以及所提供服務的范圍大小來考察。判斷一個政府是否是服務型政府的最根本的也是最可行的依據,就是在公共管理中政府與公民之間的關系,即在這種關系中是公民本位還是政府本位,是公民意志還是政府意志在公共管理中居于決定性地位。這是因為在政民關系中,只有以公民為本位、公民意志在公共管理中居于決定性地位,才能保證政府提供的服務是真正意義上的服務。

    中國特色服務型政府的本質屬性主要有:公共服務的宗旨性;公共服務的法治性;服務職能的確定性;服務對象的廣泛性;服務權責的一致性;公共服務的公平性;公共服務的高效性。

    2、中國特色服務型政府的一般特征

    中國特色服務型政府具有服務型政府共同擁有的十大特征:民主行政、責任政府、法治政府、信用政府、有限政府、協調精干、公正公平、公開透明、高效廉潔和回應性強。

    (1)民主行政。民主是服務型政府的前提。人民是社會主義國家的主人,政府接受人民的委托,代表人民行使管理社會公共事務的權力。基于此,政府權力本源在于人民。公民通過法定程序和渠道參與社會管理,表達自己的愿望。服務型政府在行政管理中要做到民主行政。

    (2)責任政府。民主行政在本質上必然要求政府對作為委托人的人民負責,因此服務型政府必然是一個責任政府。責任政府主要強調政府要對自身行為負責,更要對公民負責,履行維護公共利益的責任。對于政府服務的效果,人民有權評判,對于不當后果,人民有權追究。

    (3)法治政府。法治是現代行政的基本手段,是建設服務型政府的基本要求和重要保障。法治政府即依法行政的政府,政府權力的組織和運用要受到法律的制約,以法律來制約政府的一切行為。依法政府還要求政府及其工作人員的任何行為都必須有明確的法律依據。

    (4)信用政府。法治的實質是秩序,政府既是秩序的建立者,也是秩序的遵守者。權力意味著責任,法治意味著信用。一個法治政府必然是一個信用政府,必須做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。

    (5)有限政府。服務型政府是在權力、職能和規模上有限的政府,并且是力求政府職能與政府能力相契合的“適度而有力”的政府。政府不是經濟增長和社會發展的直接提供者,而是社會經濟發展的合作者和促進者。從一定意義上說,“管得最少的政府,就是最好的政府”。

    (6)協調精干。協調,就是要求中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與所屬部門之間政令暢通,政府各部門之間協調一致,整個行政體系目標統一、合理分權、運轉有序。精干,就是要求政府職能界定科學清晰,機構設置合理精干、分工明確、職權責統一。

    (7)公正公平。公正公平是政治文明的重要內容,也是服務型政府的價值取向。服務型政府是為整個社會服務的,必須實現全社會的公正公平,使全社會成員都享有平等的權利和待遇。服務型政府的服務內容、服務程序、服務方法都應該是公正公平的。

    (8)公開透明。服務型政府應當是“陽光政府”,其服務是否公正公平必須要通過公眾的檢驗。政府應當根據公眾的需要提供政務信息,落實公民的知情權,給人民群眾以更多的監督權;同時行政過程透明,以民主、公開的方式運行,增強政府工作透明度和公眾參與度。

    (9)高效廉潔。服務型政府必須高效行政、廉潔從政。高效,就是要求政府運轉速度快,辦事效率高,行政成本低,管理效益好。廉潔,就是要求政府及其工作人員廉潔從政,杜絕腐敗現象,做到用權為公、執政為民,決不能以權謀私、化公為私。

    (10)回應性強。服務型政府必須是具有很強回應性的政府。服務型政府是按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨的政府,政府只有具備了對公民意志、對社會需求很強的回應性特征,才是對民眾負責,體現民意的服務型政府。

    3、中國特色服務型政府的本質特征

    中國特色服務型政府除了具有“服務型政府”的一般特征外,還需要與“中國特色”有機融合,具有其鮮明的、與中國特色社會主義國家要求相適應的本質特征。(1)中國社會主義初級階段——國情特征;(2)中國共產黨領導——核心地位;(3)馬克思主義理論基礎——指導思想;(4)執政為民——本質要求。

    中國特色服務型政府建設是一項浩大的系統工程,既需要解決人們的觀念和認識問題,又需要轉變政府職能,深化行政管理體制改革,還需要改革傳統的行政監督、管理模式。因此,要從多方面努力才能逐步建立起公共服務型政府。

    三 服務型政府建設在江蘇的實踐

    (一)確履行職能,推進經濟社會全面發展

    進入21世紀以來,江蘇省政府努力實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。努力實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。江蘇行政體制改革有效保障了江蘇社會經濟發展。全省綜合實力在全國名列前茅。江蘇以占全國1.1%的土地、5.8%的人口,創造了全國10%以上的地區生產總值。人居環境大大改善,現有:國家生態市12個,占全國的2/3,國家環保模范城市21個,占全國的1/4,國家園林城市15個,占全國的1/8,揚州、南京、張家港榮獲聯合國人居獎。

    江蘇的城市化和城市現代化步伐加快,城市化率達到57%,中心城市的輻射帶動能力明顯增強。縣域經濟實力大幅提升,2010年全國百強縣評比中,江蘇占28席,其中7個縣(市)躋身前10強,江陰、昆山、張家港和常熟并列第一。蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興步伐加快。全省整體納入長三角區域范圍,江蘇沿海開發上升為國家戰略,沿海地區發展步入快車道。

    江蘇省充分發揮政府職能作用,實施積極的財政政策,促進了經濟平穩較快發展,進一步保障和改善民生。2010年地區生產總值達到40903億元;人均地區生產總值從3046美元提高到7700美元。財政總收入11743億元,其中一般預算收入4079.86億元,同比增長26.4%;一般預算支出4843.84億元,同比增長18.6%。2010年預算收入實現持續增長,支出結構不斷優化,改善民生方面的投入大幅增加,各項重點支出得到保障。一是大幅度提高了區域基本公共服務均等化水平。2010年省級以上財政對各市、縣的各類轉移支付補助達961.4億元,比上年增加188.2億元,增長24.3%。分區域看,對蘇北地區轉移支付507.9億元,占52.8%;蘇中地區194.0億元,占20.2%;蘇南地區259.4億元,占27.0%。省財政對市、縣轉移支付不斷增長,有力地推進了區域協調發展和城鄉一體化,提高了基層政府提供基本公共服務的能力;有效引導市、縣加快轉變經濟發展方式,促進了全省經濟社會事業又好又快發展。二是堅定不移地把改善民生作為公共財政為民聚財理財的最終目的,使發展成效體現到改善民生上來。全省一般預算支出同比增長18.6%。教育、科學技術、醫療衛生、農林水事務、社會保障和就業分別增長25.6%、25.5%、21.4%、20.5%、18.8%,民生重點支出得到有效保障。

    (二)創新社會管理,維護人民群眾根本利益

    社會管理是政府的重要職能之一,對于滿足社會公眾的各種需求,實現建立在公平正義價值基礎上的社會秩序和社會進步具有重要作用。江蘇省在堅持經濟發展的同時,堅持民生優先,著力辦好保障和改善民生的實事,切實解決人民群眾現實的利益問題。2010年城鎮居民人均可支配收入22944元,農村居民人均純收入9118元,年均增長10.2%和8.2%。城鄉居民就業穩定增加,城鎮登記失業率控制在3.5%以內。加大保障性住房建設力度,實現城市低保和低收入住房困難家庭申請保障性住房和租賃補貼應保盡保。著力構建廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的社會保障安全網,五大社會保險參保人數均突破千萬,社會保障待遇不斷提高,在全國率先全面推行新型農村社會養老保險和城鎮居民基本醫療保險,城鄉居民最低生活保障、新型農村合作醫療實現全覆蓋。堅持教育優先發展,城鄉免費義務教育全面實行,高中階段教育基本普及,職業教育快速發展,高等教育率先進入大眾化階段。高校、科研院所服務地方經濟社會發展的作用進一步發揮。公共衛生事業加快發展,城鄉基層衛生服務網絡基本形成。文化事業和文化產業蓬勃發展,公共文化服務設施免費開放范圍不斷擴大。扎實推進和諧社區建設,基層社會管理和服務網絡逐步健全。擴大基層民主,加強法制宣傳教育,做好信訪工作,矛盾糾紛大調解機制和社會治安大防控體系不斷完善。加強市場監管,實施食品藥品放心工程,開展安全隱患排查治理,安全生產形勢總體穩定。法治江蘇、平安江蘇建設取得明顯成效,社會治安綜合治理績效考核連續五年居全國首位。

    江蘇省在強化社會管理中,創造了一系列在全國有影響、老百姓滿意的社會管理新做法、新方式、新經驗。主要有:社會管理創新的南通模式、徐州“睢寧經驗”、南京建鄴“一委一居一站”新做法、淮安“和諧城管”新理念,常州社區居家養老新模式、泰興宣堡中心戶長制、蘇州市社區司法矯正系統管理模式、社區信息化管理與服務模式等。限于篇幅,在此僅介紹睢寧、南通、南京建鄴模式。

    徐州“睢寧經驗”。睢寧曾是江蘇的農業大縣、工業弱縣、財政窮縣,自1992年睢寧先后被確定為省級重點扶持縣、省達小康特別困難縣、省信訪重點管理縣、省計劃生育重點管理縣。2008年上半年睢寧確立“一年翻身、三年爭先、四年消除絕對貧困”的發展目標,在江蘇省委省政府“脫貧攻堅”工程、徐州市委市政府“突破睢寧”等戰略機遇的推動下,立足睢寧實際,以權力公開透明運行的制度建設為改革突破口,探索經濟社會發展的新路徑,掀起嚴管干部的風暴。以嚴管干部、嚴管民風為抓手,依靠民意、凝聚民意;以先實踐后規范,邊實踐邊總結,立足于實際,立足于管用為原則,在干事創業中完善管權管事管人的制度,出臺了100多項保障縣委權力公開透明運行的制度,初步形成了經濟社會發展的新路徑。2009年3月,江蘇省睢寧縣被中紀委、中組部確定為全國縣委權力公開透明運行試點縣。2010年11月18日,中紀委、中組部在總結三區縣權力公開試點的基礎上聯合出臺《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》,指出:“縣委權力公開透明運行,是規范權力行使、強化權力監督、從源頭上防治腐敗的重要舉措,對于發展黨內民主、推進黨務公開,在縣一級建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,具有重要意義。”

    社會管理創新的南通模式。近年來,南通市在經濟增速持續保持全省領先的同時,堅持經濟建設與社會管理兩輪并驅,構建了社會矛盾糾紛大調解、新型社區服務管理、外來人員管理服務、特殊人群管理服務、社會管理隊伍建設等五大體系,有力地提升了社會管理科學化水平,探索了社會管理創新的“南通模式”。南通模式得到中共中央政法委調研組的充分肯定。

    南京建鄴“一委一居一站”新做法。自2009年以來,南京市建鄴區開展社區管理體制改革。改革確立“資源向下、民主向前、民心向上”的理念,構建“一委一居一站”的新型社區治理架構,致力于加強社區黨建、創新社區管理、發展基層民主、保障改善民生,提升區域社會管理科學化水平,打造群眾幸福感和滿意度高的宜居社區,著力構建和諧建鄴的固本之基。改革實施兩年來,取得了初步成效,基層管理體制和運行機制得到優化,群眾滿意度不斷提升。中央和省、市領導多次視察并給予充分肯定,中組部和民政部聯合調研組也作出高度評價。

    (三)規范決策行為,完善政府科學民主決策機制

    江蘇政府在決策科學化民主化方面邁出了重要步伐,取得了顯著成績。主要表現在:

    1、科學民主決策得到各級政府高度重視。首先是省委、省政府領導堅持科學民主決策。“切實做到未經集體討論不決策、未經充分評估論證不決策、未經公開征求社會意見不決策、未經合法性審查不決策” 。為各級政府的決策起到楷模和示范作用。其次,就重大行政決策事項范圍、重大行政決策規則和程序、重大行政決策后評價和責任追究等作出明確規定。先后兩次修定《江蘇省人民政府工作規則》,把科學民主決策作為政府工作的基本準則。進一步完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度,實行重大決策公眾參與、專家論證和政府決策相結合。

    2、政府決策民主化程度明顯增強。江蘇省各級政府積極探索和不斷完善公眾參與、專家論證與政府決定相結合的民主決策機制。一是各級政府在政策出臺之前通過媒體公示、召開座談會、論證會和聽證會等多種方式,征求群眾意見,保證群眾對政府決策的有效參與。二是建立專家咨詢和論證評估制度。凡是關系國計民生的重大決策,凡是涉及群眾切身利益的重要事項,都認真聽取社會各界和專家學者的意見。三是保證政府決策的透明度。江蘇各級政府建立和完善了政務公開制度、以政府門戶網站為窗口的電子政務制度、省政府常務會議新聞媒體旁聽制度、政府新聞發言人制度等,提高了政府決策的透明度,有效保障了人民群眾的知情權、參與權和監督權。

    3、政府決策納入法治化軌道。目前,江蘇省政府決策的法治化框架初步形成。一是決策權力配置的規范化,實現決策權依法有據。二是政府決策的程序化和規范化。政府出臺政策的各個環節越來越公開和規范。三是強化對決策權的監督。按照“誰決策、誰負責”原則,建立健全決策責任追究制度,對超越權限、違反程序的決策或錯誤決策造成社會經濟重大損失的,嚴肅追究決策者責任,實現決策權和決策責任相統一。

    (四)嚴格依法行政,著眼于推進法治江蘇建設

    近年來,江蘇省各級政府著眼于推進“兩個率先”和法治江蘇建設要求,把依法行政作為一項事關全局的重點工作來抓。經過全省上下的不懈努力,依法行政水平大幅提升,政府立法質量不斷提高,行政執法行為更加規范,行政監督功能充分發揮,化解社會矛盾的能力明顯增強,加快了法治政府建設步伐。在依法行政方面取得突破性進展。

    1、明確發展目標,出臺配套制度。江蘇省明確提出在全國率先基本實現法治政府建設的目標要求,把依法行政作為一項基礎性、全局性的工作擺上重要位置,貫穿于政府決策、執行和監督的全過程。江蘇還通過出臺配套制度,完善工作載體。一是江蘇省在全國第一個以政府令的形式發布《江蘇省依法行政考核辦法》,組織開展市縣鄉三級政府和省市縣行政執法部門依法行政考核。二是出臺《江蘇省行政執法監督辦法》等多部規章。行政執法體制逐步理順,較好地解決管理中長期存在的多頭執法、重復處罰等突出問題。三是出臺《江蘇省社會穩定風險評估辦法》,在全國較早地推行重大行政決策“穩評”機制,強化對重大決策的制約和監督。

    2、健全組織機構,建立聯動機制。目前,全省依法行政組織領導機制健全,省政府成立了全面推進依法行政工作領導小組,13個省轄市及大多數縣級政府都建立健全了依法行政領導機構。從而有效地推動了江蘇省依法行政工作的開展。其次,堅持把市縣政府作為依法行政工作的重點,以完善和落實依法行政配套制度為抓手,以規范決策程序和執法行為為突破口,以政府法制機構和部門法制工作機構為骨干力量,上下聯動、重點突破、分步實施、梯次推進,全省已經形成各級競相推進依法行政的良好局面。

    3、拓寬公眾參與,打造法治環境。在全省推行法制庭、聽證室建設,開展行政執法案件、行政復議案件公開審理。目前,民主決策、開門立法、公開辦案以及實績公示公評已形成制度。在打造最優法治環境方面,致力推進制度創新和管理體制、執法體制、審批體制創新,著力推進行政(便民)服務中心標準化建設,基本實現市縣鄉村行政(便民)服務中心全覆蓋。全面推行行政指導、行政調解等柔性管理方式,探索推進社區扁平化管理和村(居)委托管理,提升社會管理和公共服務水平。形成遍布城鄉的普法宣傳員、志愿者、聯絡員以及高校“法律人”隊伍網絡和條塊結合、整體推進的法治建設工作格局。

    (五)優化體制結構,推進政府機構改革不斷深入

    努力實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變。主要有:大部門改革、省直管縣改革、擴權強鎮改革等。

    1、“大部制”改革提升政府效能。2010年江蘇省省級和13個省轄市大部門制機構改革全部完成。優化、責任和效率成為江蘇“大部門制”改革的三大亮點。通過對職能相同或相近機構的歸并,實現政府運行高效和組織結構優化,辦事效率大幅提高。江蘇省政府各部門共取消、下放、轉移行政管理事項50項之多,加強宏觀調控、住房保障、促進就業、食品安全監管等關系國計民生的職責80余項,調整部門職責90余項。比如,機構改革中重點考慮了社會關注度高的食品安全監管,明確食品生產由質監部門負責,銷售流通由工商部門負責,各司其職,各盡其責。

    注重效率,著眼民生。大部門制不是簡單地“合并同類項”,而是在精簡機構的同時提高效率。在提高效率的同時,江蘇政府機構改革著眼民生,更加注重社會管理和公共服務。蘇州市最典型的例子是設立了蘇州市太湖流域水污染防治辦公室,改變了原先整個太湖流域水體治理多頭管理的局面,對全面改善太湖河流和湖體水質發揮了重要作用。

    2、省直管縣財政體制改革初見成效。2007年,江蘇省出臺《省政府關于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》,標志著江蘇省直管縣財政管理體制改革全面推行。2008年又下發《關于調整分稅制財政管理體制的通知》,重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例,使縣級政府有了更多的稅收支配權。同時通過改革財政體制,建立省與市、省與縣直接聯系的財政體制、財政預決算制度、財政往來制度。通過完善制度保障,嚴格分配制度,充分發揮省級財政調節作用。

直管縣改革初見成效。一是江蘇縣級財政留成比例有所增加,縣級財政收支快速增長,欠發達縣的財政收入增幅尤為明顯,進一步激發了縣域經濟的活力。二是縣級政府與市級政府一樣享有同等的權限,實現了“指標下達快,資金調度快,項目申報快”。三是省級直接調控能力有所增強。財政省直管縣后,由于加大了縣級財政稅收分享比例,有效地緩解了縣級財政的困難,對實現全省公共服務均等化、城鄉區域協調發展有很強的促進作用。

    3、推進“擴權強鎮”試點。推進經濟發達鎮行政體制改革,是深化行政體制改革的重要內容。2010年4月,中央編辦、國家發改委等部門聯合下發有關通知,明確在13個省的25個經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點,江蘇省吳江市盛澤鎮、昆山市張浦鎮、江陰市徐霞客鎮、興化市戴南鎮被列入試點范圍。

    同年8月,江蘇省政府決定,在部分經濟發達鎮開展行政管理體制改革試點工作。省有關部門選擇了張家港市鳳凰鎮、太倉市沙溪鎮、常熟市梅李鎮等16個鎮開展省級試點。20個試點鎮將被賦予縣級經濟社會管理權限。江蘇省這次強鎮擴權改革試點的主要目標是,推動一批有條件的經濟發達鎮逐步發展成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新、環境友好、社會和諧的現代新型小城市,與現有大中小城市形成分工有序、優勢互補的空間格局。

    (六)改革干部人事制度,競爭性選拔從試點走向常態

    深化干部人事制度改革,是實現全面建設小康社會的需要,是增強我國政治制度競爭力的需要,也是解決干部工作中突出問題,提高選人用人公信度的需要。中共江蘇省委《關于貫徹〈2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要〉實施意見》6月19日出臺。此前,《江蘇省公推公選黨政領導干部試行辦法》、《關于實施干部選拔任用工作四項監督制度的操作規程》等一批事關改革難點熱點的文件先后出臺。這批文件,既對接了中央頒布的《規劃綱要》要求,也對未來10年江蘇省干部人事制度改革的方向和舉措進行了部署,標志著江蘇干部人事工作向科學化民主化制度化方向邁進了有力一步。

    1、明確目標和運行機制。江蘇省委對未來10年競爭性選拔干部提出了總量目標和時間節點:到2015年,每年新提拔的廳局級以下委任制黨政領導干部中,必須有不少于1/3的通過競爭性選拔方式產生。規定了不同模式競爭性選拔方法的適用范圍和運行機制,如黨政領導干部采取公開選拔、公推公選等方式,機關中層干部實行競爭上崗,基層黨組織領導班子成員通過公推直選產生,差額選拔正職領導干部,提高了選人用人的公信度。

    2、基層導向更加鮮明。江蘇省明確提出干部從一線選拔、待遇向一線傾斜工作思路。如明確“省、市級機關部門處、科級領導干部中,應有2/3以上有兩年以上基層工作經歷”。《江蘇省省級黨政機關公開選調公務員辦法》,確定一般情況下從基層公開選調公務員每年進行一次。同時,明確提出對長期在基層和艱苦地區工作的干部、長期擔任縣鄉黨政領導職務的干部實行工資福利傾斜政策。

    3、加強選用監督管理。一是推行干部選任流程管理、全程紀實。新出臺的《關于實施干部選拔任用工作四項監督制度的操作規程》,對領導干部選拔任用工作的責任追究、有關事項報告、“一報告兩評議”、市縣黨委書記離任檢查等制度在程序、方法、主要責任部門等方面進行了詳盡規定。二是強化關鍵崗位管理。省委明確要求對關鍵崗位領導干部實行重點管理,全面推行黨政“一把手”用人責任審查、編制責任審核和經濟責任審計“三責聯審”制度。

    4、完善考核評價機制。江蘇省制定領導干部崗位職責規范,根據“責任表”,對不同部門、不同行業、不同職位的領導干部有針對性地考核。江蘇省繼2009年對縣(市)黨政正職科學發展實績進行量化考核、制定國企領導班子和領導人員綜合考核評價辦法以后,2010年又連續出臺《江蘇省省級黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價實施辦法》,《體現科學發展觀要求的江蘇省高等學校領導班子和領導干部任期目標考核評價辦法》,實現領導干部分類考核全覆蓋。

    5、破解干部“下、出”難題。干部的“能上能下”、“能進能出”,是干部人事制度改革的重點難點。為破解這一難題,蘇州市2010年出臺《關于進一步深化干部人事制度改革的若干意見》,明確提出凡新提拔擔任副處職領導干部,除法律法規另有規定外,全面實行聘任制,黨內職務實行任期制。

    (七)創新公共服務工具,全面落實工作責任制

    創新公共服務工具,是政府提高公共服務效能的基礎。14年前,首問負責制發端于南京。近年來,全省各地、各有關部門制定實施首問負責制、服務承諾制、限時辦結制等制度,不僅起步早、標準高、措施實,而且結合實際不斷創新,形成了比較完整的制度體系。省政府辦公廳制定了《關于建立完善辦公廳首問負責制、限時辦結制、AB角崗位責任制的意見》,為提高行政機關工作效能構建了良好的基礎。據統計,目前全省13個省轄市、106個縣(市、區)全部出臺了“三項制度”的政策措施,部分省有關部門和單位也出臺了有關政策文件。制度實施到2010年,各地累計問責各級干部784人,群眾對“三項制度”的滿意率均在95%以上。通過貫徹實施“三項制度”,強化了工作職責、提升了行政效能,轉變了機關作風、提高了服務水平,不斷深化服務型政府建設。

    公共服務載體形式不斷創新,手段逐漸豐富,提高了“三項制度”的科學性與可操作性。目前有以下幾種形式有:一是行政服務中心和便民服務網絡。各地在原有行政審批服務中心的基礎上,增加服務內容建設市民服務中心,擴大服務范圍形成便民服務網絡。二是網上政務大廳。有關部門及時發布與企業和群眾生產生活密切相關的信息,市民可隨時隨地上網查詢養老、失業、醫療保險費用交納等情況,及時了解崗位需求、房產價格、交通違章處罰等各類信息。三是公開熱線。各地開通政府服務熱線。服務熱線話務員通過當場回答、三方通話、電子派單處理等形式,當場處理率、群眾滿意率明顯提高。四是市長信箱。南京市、常州市通過市長信箱、“市長在線”等形式征詢意見,人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權得到有效保障。五是配套制度完善。江蘇省各地各級政府在原有“三項制度”的基礎上推出了一次性告知制、同崗替代制、掛牌上崗、精細化管理、百分制考核、協同辦公系統、大督查機制、否定報備制、聯合辦公制、效能考評制和失職追究制等相關制度,制度體系更完善,可操作性更強,極大地改進了工作作風,提升了服務效能。

    (八)打造陽光政府,行政權力網上公開透明運行

    確保權力正確行使,讓權力在陽光下運行是行政體制改革的重要方面。近年來,江蘇省政府積極打造陽光政府,大力推進行政權力網上公開運行、政務公開、政府信息公開、社區信息化、重大決策聽證、重要事項公示等方面工作。陽光政府的推進,提高了政務活動透明度,有效地保障了公民的合法權益。

    至2010年底,江蘇52個省級機關部門、13個省轄市及所轄106個縣(市、區)全部實現了行政權力網上公開透明運行。這是江蘇行政管理模式的一次重大變革,也是反腐倡廉制度建設的一次創新。江蘇從2006年開始在南京等4個市和省人事廳等3個部門進行試點,2008年起省政府要求在全省全面推開行政權力網上公開透明運行工作,2010年江蘇省各地各部門已經全部通過考核,驗收合格,標志著“所有縣級以上行政機關全覆蓋、所有行政權力事項全覆蓋、網上行政監察全覆蓋”的三個全覆蓋目標的實現,走在了全國前列。

    通過行政權力網上公開透明運行系統,實現了行政權力運行數據化、流程標準化、辦公網絡化、信息公開化。公眾可以在網上及時查看其申請事項的辦理狀態及結果,對于辦理過程及結果有疑義的,還可通過電子監察系統在互聯網上設置的投訴舉報模塊進行投訴舉報。各界人士還可以通過行政權力網上公開透明運行系統的意見征集、網上調查、社會聽證等欄目充分發表意見,推動了政府決策民主化。

    (九)加強績效管理,構建政府績效管理多元化模式

    加強績效管理是服務型政府建設的重要方面。堅持績效管理,重視監督跟蹤,是深化行政體制改革,建設服務型政府的重要抓手。江蘇省在全國率先頒布省政府規章《江蘇省依法行政考核辦法》,有效推進政府績效管理。資料顯示,政府效率與當地的經濟發展有很大關系。北京師范大學管理學院與政府管理研究院首次發布《2011年中國省級地方政府效率研究報告》。報告指出,在全國31個省級地方政府中行政效率最高的是江蘇省,上海、北京緊跟其后。

    1、完善績效管理制度,形成績效管理機制。最近,江蘇省人民政府制定出臺了《江蘇省人民政府部門績效管理辦法(試行)》,對開展省政府部門績效管理的指導思想、基本原則、績效評估、組織實施等進行了明確,并制定詳細的省政府部門績效評估指標體系,成立省績效管理領導小組,積極推進省政府部門績效管理工作。

江蘇在推進績效管理過程中,建立了與績效評估結果銜接的表彰和年度考核機制、與績效評估結果掛鉤的公務員選用機制、政府績效評估獎勵機制、與績效評估結果掛鉤的財政預算機制、與績效評估結果銜接的行政問責機制,形成一系列配套的獎懲制度,形成以評估結果促進行政管理創新的長效機制。

    2、圍繞中心工作開展績效管理,評估模式趨于多元化。江蘇政府部門績效管理充分體現科學發展觀的要求,緊緊圍繞全省經濟社會發展戰略目標的貫徹落實,有效開展政府績效管理。一是突出重點,圍繞中央重大決策部署和省委、省政府重點工作設定績效目標,為全省經濟社會又好又快發展提供有力保障;堅持績效目標的設定與績效指標體系的設計相一致,共性與個性相結合,質與量相統一,具有可操作性和可測量性,便于考核和評估。二是結合本地實際,實現績效管理模式多元化發展。江蘇省有南京市連續開展的萬人規模“群眾評議機關作風”模式,南通市的地方政府績效管理模式,揚州市領導干部績效管理等模式。

    3、結合部門實際,有效推進政府部門績效管理。政府管理運行中,江蘇省政府部門績效管理方面出現諸多新亮點。一是江蘇省強化編制績效管理,“三定規定”執行情況評估有重大突破,由江蘇省省委、省政府辦公廳發文,對黨政正職實行 “三責聯審”,中央編辦在全國推廣江蘇經驗。二是形成江蘇特色的財政績效管理模式。江蘇加強財政科學化、精細化管理的要求,建立起一整套預算編制、執行、監督和績效評價“四位一體”的創新型管理方式。三是江蘇省交通運輸廳著力推進交通運輸系統行風績效評估,得到交通運輸部的充分肯定。四是南京地稅全面導入陽光政府理念,建立起良好組織績效提升的機制,促進了“陽光稅務”戰略的實現,成為全國的一面旗幟。

    四、江蘇服務型政府建設的基本經驗

    江蘇在推進服務型政府建設中全面貫徹中央精神,工作抓得細、抓得實,并開展了大量的探索活動,取得了比較好的效果,不少舉措走在全國前列,建設經驗值得總結。

    第一,服務型政府建設要堅持正確的指導思想和方向。要以中國特色社會主義理論體系為指導,堅持科學發展觀,把轉變政府職能作為改革的核心與關鍵,加強和完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能,特別是強化社會管理和公共服務的職能,努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的政府管理體制。

    第二,服務型政府建設要把維護人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點。政府的一切權力都是人民賦予的,執政為民是各級政府的崇高使命。服務型政府建設中,江蘇堅持把重點放在人民群眾最關心、最直接、最現實的基本公共服務上,從人的全面發展、科學發展、保障人權、公共利益等角度進行制度設計,讓改革發展成果更多地普惠于民,鞏固和發展和諧穩定的社會局面。

    第三,服務型政府建設要堅持解放思想、與時俱進、開拓創新。堅持解放思想,與時俱進,開拓創新,是推進服務型政府建設的動力。江蘇在服務型政府建設的理論和實踐上取得的重大成就,都是堅持解放思想,與時俱進,開拓創新的結果。服務型政府建設作為改革創新的時代產物,迫切需要加強學術理論的引導、貫徹解放思想,與時俱進,開拓創新的精神。推行服務型政府建設,是對傳統行政管理模式的一次革命,必須堅持以科學發展觀為指導,進一步解放思想,沖破傳統行政管理觀念的束縛,大膽實踐;進一步與時俱進,革除傳統行政管理體制和機制的弊端,積極進取;進一步開拓創新,充分認識到制度建設的長期性和艱巨性,勇于探索。

    第四,服務型政府建設要堅持集中統一領導,健全組織機制。服務型政府制度建設是一項事關全局的重大改革,涉及各個部門和各個層次,必須納入黨委、政府的總體部署,一把手親自抓;必須建立健全上下協調的工作機制,具體組織實施。黨委、政府的高度重視和堅強領導,各部門的齊心協力,具有強烈事業心和創新精神的工作隊伍,是服務型政府建設順利實施并取得實效的重要保證。江蘇的實踐表明,服務型政府建設中堅持集中統一領導,健全組織機制至關重要。

    第五,服務型政府建設要堅持擴大民主、引導社會參與。擴大民主、引導社會參與是推進服務型政府建設的重要手段。服務型政府建設在這方面要抓住兩個核心環節:一是規范行政決策公開制度。江蘇各地各部門正是通過建立健全重大決策公示預告制度、專家咨詢論證制度、社會聽證制度等,讓人民群眾廣泛參與政府公共事務的決策監督。二是規范行政行為過程公開制度,讓行政權力的行使在公眾監督之下。實現政府公開方式由單向主動逐步向多元互動的轉變、政務公開領域從注重結果逐步向過程拓展,從而提高了政府公信度。

    第六,服務型政府建設要與政治體制、行政體制、社會體制、經濟體制改革相適應。江蘇服務型政府建設努力實現整體配套、協調推進。服務型政府建設不是孤立的、封閉的,而是與經濟體制改革、政治體制改革、行政體制及其他各項改革配套進行的,是一個有機的整體。服務型政府建設是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵,處于改革的中心環節,繼續深化經濟體制改革和其他各項改革,都與服務型政府建設、深化行政管理體制改革有著緊密的聯系。

    第七,服務型政府建設必須夯實基礎、細化制度措施。江蘇省各級、各地政府從工作實際出發制定和出臺的一系列制度措施,確保服務型政府的運行和行政體制改革的落實。各地政府以科學民主決策制度、依法行政制度、服務承諾三項制度、政務公開制度、行政責任追究制度和績效管理制度為基礎,積極完善具體制度措施,增強了制度運行的科學性、規范性、有效性、針對性和可操作性,從而大大提高政府運行效能。

    五、江蘇省服務型政府建設趨勢展望

    我國今后10年行政體制改革總體目標是:落實科學發展觀,按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求,著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。為了實現這個目標,江蘇省已明確提出推進以下改革。

    (一)深化六個方面行政改革

    1、進一步轉變政府職能,加快建設服務型政府,加強和創新社會管理、公共服務。大力推進政事分開、政企分開,大幅度減少行政審批事項,提高行政效率,降低行政成本。

    2、健全科學決策、民主決策、依法決策機制,增強公共決策制定透明度和公眾參與度,強化行政問責制,改進行政復議和行政訴訟,提高政府公信力。

    3、深入推進政務公開,加快電子政務建設,實現行政權力網上公開透明運行。

    4、繼續優化政府結構、行政層級和職能責任,探索實行省直管縣體制,開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點,賦予縣級經濟社會管理權限。

    5、深入推進事業單位分類改革,培育扶持和依法管理社會組織,支持其參與社會管理和服務。

    6、改革基本公共服務提供方式,引入競爭機制,擴大購買服務,實現提供主體和提供方式多元化。

    (二)推進六大發展戰略

    1、把科教興省戰略提升為科教與人才強省戰略,并作為經濟社會發展的基礎戰略,堅持教育和人才優先發展,科技強省、教育強省、人才強省建設“三位一體”統籌推進,依托江蘇省良好的科教基礎,突出人才第一資源的作用,構筑江蘇發展的戰略優勢。

    2、確立創新驅動戰略,并作為經濟社會發展的核心戰略,進一步加快創新型省份建設,顯著增強科技自主創新能力,大幅度提高科技進步對經濟增長貢獻率,全面推進發展理念、體制機制、社會管理等各方面的創新,使創新成為經濟社會發展的主要驅動力。

    3、把城市化戰略拓展為城鄉發展一體化戰略,堅持加快新型工業化與發展現代農業相結合,推進城市化與建設新農村相結合,加快破除城鄉二元結構,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

    4、深入實施經濟國際化戰略,堅持更高水平“引進來”與更大步伐“走出去”相結合,增創開放型經濟新優勢。

    5、把區域共同發展戰略深化為區域協調發展戰略,構建三大區域優勢互補、互動發展機制,逐步縮小區域發展差距,全面提升區域協調發展水平。

    6、堅定不移實施可持續發展戰略,加快建設資源節約型、環境友好型社會,走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

    (三)實施“一個計劃”、構建“六大體系”

    2011年全國“兩會”期間,胡錦濤總書記對江蘇工作提出了“六個注重”的新要求。在講到注重加強社會建設和社會管理時,總書記特別指出:“江蘇提出今年要圍繞保障和改善民生重點辦好10件實事,就抓得很實在,關鍵是要加快構建終身教育體系、就業服務體系、社會保障體系、醫療保障體系、住房保障體系,切實解決好人民最關心最直接最現實的利益問題,讓廣大人民群眾共享改革發展成果。”省委十一屆十次全會,深入貫徹總書記重要指示精神,確定實施包括民生幸福工程在內的“八項工程”。

    推進民生幸福是服務型政府建設的重要內容。推進民生幸福工程,重點是實施“一個計劃”、構建“六大體系”。“一個計劃”就是居民收入倍增計劃,這是推進民生幸福工程的基礎和核心。“六大體系”就是完善終身教育、就業服務、社會保障、基本醫療衛生、住房保障、養老服務體系,強化基本公共服務功能。體系建設,對于保障和改善民生具有長遠和根本性的作用。省委、省政府決定加快構建“六大體系”,其目的就是對保障和改善民生進行系統化設計、制度化安排、規范化建設、長效化推進,在全省基本實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。

    (四)完善服務型政府九項制度建設

    2010年羅志軍同志作出服務型政府建設“要建機制、改體制、形成制度”的指示,提出了推進江蘇省服務型政府建設的新要求。省政府組織了9個課題組,總結江蘇服務型政府建設經驗,并根據江蘇經濟社會發展的新階段新任務新要求,深入研究服務型政府的制度建設,提出今后具體制度建設的建議。

    1、研究制定加快推進法治政府建設方面的制度。健全行政決策機制,完善科學民主依法決策程序,建立健全重大行政決策規則,建立重大決策跟蹤反饋和評估制度。加強和改進制度建設,建立規章和規范性文件評估與清理制度。完善行政執法體制機制,促進行政執法部門之間的信息交流和資源共享。規范行政執法行為,落實和完善行政執法責任制,加強行政執法活動的監督檢查。建立行政調解制度,建立健全群體性事件預防和處理機制。

    2、研究制定深化政務公開方面的制度。以規范公開內容、推進行政權力網上公開透明運行、增強公眾參與度、強化保障機制為重點,把政務公開工作不斷引向深入。推行政務信息公開目錄編制制度,完善群眾關心的重要事項公開制度,拓展群眾的知情范圍。優化行政決策專家咨詢制度,完善決策聽證和旁聽制度,建立群眾意見征集反饋制度,創新新聞發布制度,完善政務信息查詢制度,增強公眾參與度。

    3、研究制定政府績效管理方面的制度。以目標規劃、過程監管、績效評估、持續改進四個主要環節為依托,建立健全政府部門績效管理制度。運用科學的方法、標準和程序,重點加強行政績效目標規劃、行政績效定期考核、行政審計、行政績效申訴、行政績效激勵、績效考核結果應用等方面的制度建設。

    4、研究制定完善服務承諾制等方面的制度。在省級層面出臺完善服務承諾、首問負責、限時辦結等“三項制度”的意見,明確實施標準、范圍、重點、方法、步驟、組織領導、檢查考核等具體內容。創新工作機制,形成三位一體(即服務中心、窗口、部門三方)聯動機制,努力打造部門支持窗口、窗口全力服務、中心統一協調的良好工作格局。

    5、研究制定提升公務員公共服務能力方面的制度。規范行政行為,創新工作機制,加強公務員隊伍建設,提高政府和公務員履行公共服務職責的能力和水平。完善公務員考試錄用辦法,探索建立具有江蘇特色的公務員考核評價體系,規范公務員培訓管理,努力打造一支廉潔奉公、勤政為民、業務精通、作風優良的公務員隊伍。

    6、研究制定政府信息化服務方面的制度。一是有效利用現代信息技術,整合行政資源,實施政府信息資源共享。二是加快信息基礎設施建設,完善信息化管理運行機制。三是推進政府信息資源在民生領域的廣泛應用。加快社區信息化制度建設,出臺一批規范性文件。加強統一領導,建設各級協調機構。加強資金保障,引導社會資源介入。加強標準建設,推廣統一技術規范。

    7、研究制定加強政府投資管理方面的制度。實施對政府投資項目決策、建設、運行、資金撥付、監督的全過程管理,形成以《江蘇省政府投資管理辦法》為龍頭、相關辦法為配套的管理制度體系,進一步完善政府投資法律制度標準規范,健全政府投資決策機制、管理和監督機制,提高政府投資的使用效率。

    8、研究制定控制行政成本方面的制度。采取科學合理的規范性措施,壓縮公用經費和一般性開支,將財政資金更多地用于公共服務。重點加強機構編制和財政供養人員管理,形成控制人員編制和行政成本的長效機制;完善會議費開支控制管理制度,建立健全會議審批制度;逐步建立適應省情的公車管理制度,進一步提高公務用車制度的執行力;加強部門預算管理、政府購買服務等方面的制度建設。

    9、研究制定公共服務責任追究方面的制度。依據有關法律、法規和規章,明確各級政府的公共服務責任,加強對公共服務部門的職責監管,強化公共服務監管部門的責任,通過加快制度創新,逐步建立全省統一規范的公共服務責任追究體系。

    六、完善江蘇服務型政府建設的政策建議

    (一)加強江蘇頂層設計和系統化設計

    服務型政府建設是一項重大的戰略決策,是一項偉大的事業,必須在系統深入研究的基礎上,加強頂層設計,實行科學決策。一是加強頂層設計和宏觀指導。省委省政府應根據江蘇實際,研究制定江蘇省服務型政府建設的總體戰略規劃,市縣級政府應結合本地實際,研究制定本級服務型政府建設的戰略規劃。各級政府制定的服務型政府建設戰略規劃,應相互銜接、相互協調、相互配套。二是加強基本問題研究。科學制定服務型政府建設的戰略規劃,深入地研究我省經濟社會發展的現狀及其未來的發展趨勢,全面系統地了解人民群眾對基本公共服務的需求和期待,比較研究世界各國公共服務的供給經驗、主要特點和基本規律,使服務型政府建設的戰略規劃建立在科學研究和準確判斷的基礎之上。

    經過不懈努力,江蘇省服務型政府建設取得重大成果,行政體制改革取得了進展,但許多關鍵性問題還沒有徹底解決。與全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求,與基層和人民群眾的期望相比,還有一定差距。從調查情況看,當前主要有以下幾方面的問題亟待解決。

    1、系統完整的改革規劃問題。規劃決定著改革的發展方向和整體布局。為有效推進行政體制改革和服務型政府建設,我們必須從改革目標、范圍、定位、標準、法案、運行機制等方面制定與社會體制改革、經濟體制改革相適應的整體規劃。如強鎮擴權改革如何協調整合事權、人權、財權,實現優勢互補的空間格局規劃問題。

    2、社會管理仍存在不到位問題。相對于經濟發展而言,江蘇省社會事業的發展還相對滯后,經濟社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題還沒有完全解決。隨著社會形態的發展變化,社會管理的內容比過去更加繁重與復雜,社會管理存在“盲點”和薄弱環節。

    3、公共服務仍存在不平衡問題。主要表現:一是區域基本公務服務供給不均,蘇南、蘇北基本公共服務均等化差距仍然比較大。二是城鄉基本公共服務差異擴大,城鄉間發展不平衡。三是公共服務尚不適應人民群眾日益增長的公共需求。

    4、行政審批仍存在事項過多問題。經過多輪行政審批制度改革,江蘇省行政審批事項總量比過去大減少。但目前行政許可事項過多的問題仍然存在。一些部門存在變相審批現象,常常以紅頭文件形式增加審批權力;部分地區行政審批中心運作效率不高,一些具備條件進入行政服務中心的項目還沒有進入,部分進入中心的審批事項還需要回單位辦理等等。

    5、省直管縣改革體制性摩擦問題。主要體現在:經濟管理權限下放需要進一步落實到位;省級政府對縣級政府監督管理權力需要明晰;省、市、縣關系重疊,縣級行政運行成本有所增加;縣級權力自我制約機制還不完善等等。現存的雙層體制,一方面使得市管縣體制所固有的區域協調發展的功能在快速萎縮,另一方面是省直管縣體制僅限于財政領域、其優勢發揮空間有限,改革處于抉擇的關口期。

    另外,政府部門之間存在不同程度的多頭管理和條塊分割等問題,以上問題的解決,需要通過頂層設計、系統性設計才能有效解決。

    (二)明確服務型政府建設時間表

    制定和實施任何戰略,都需要有一個時間表,即到什么時間,實現什么樣的戰略目標,完成什么樣的戰略任務。江蘇推進實現服務型政府目標,首先需要明確服務型政府建設的時間表。建設服務型政府,是社會主義現代化建設的必然要求和題中應有之義,是深化行政體制改革的一項重要戰略任務。因此,推進服務型政府建設必須與推進社會主義現代化建設和深化行政體制改革同步。從全國來看,按照十六大以來黨中央的戰略構想,我國實現全面建設小康社會目標的時間是2020年。為確保實現全面建設小康社會的戰略目標,黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》,明確提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。與我國全面建設小康社會目標和深化行政管理體制改革的總體目標協調一致,我國建成服務型政府的時間表也應確定在2020年。

    按照“兩個率先”要求,江蘇省全面建設小康社會目標的時間是2015年,基本率先現代化時間是2020年。為確保江蘇省實現“兩個率先”戰略目標,服務型政府建設目標應該與其保持一致性。我省初步建成服務型政府的時間應是2015年;建成服務型政府的時間應是2020年。

    (三)完善社會主義公共行政體制

    公共行政體制是執行公共意志,行使公共權力,制定公共政策,管理公共事務,生產公共產品,提供公共服務,滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度。構建社會主義公共行政體制,是社會主義市場經濟發展和公共政治建設的必然要求,也是支撐中國特色服務型政府的重要管理體制。構建社會主義公共行政體制,迫切需要解決以下主要問題。一是加快政府職能轉變步伐,將政府主要職能盡快轉變到公共服務上來。為實現政府職能的這一根本轉變,必須調整政府職能結構,依法明確公共服務在政府職能中的主導地位和核心地位。這是建設服務型政府的根本任務,是貫徹落實科學發展觀的基本要求。必須依法加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把政府不該管的事項轉移出去。多年來,由于政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分,各級政府投入了許多時間、精力和財力,管了許多不該管的事情,應該由政府管的社會公共事務和提供的公共服務卻不到位。必須健全政府職責體系,依法明確各級政府公共服務的職責權限。

    二是優化政府組織結構。建設服務型政府,必須緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系,進一步優化政府組織結構,建立健全以公共服務部門為主體的科學化、規范化、法制化的政府組織體系。加強政府公共服務部門建設,使公共服務部門在政府機構設置中占有較大比重。目前,政府機構設置中,管理經濟部門所占比例仍然較大,公共服務部門所占比例偏小。這種政府組織結構不能很好地適應建設服務型政府的要求,迫切需要通過改革加以調整。政府機構設置必須符合精簡、統一和效能的原則。在總結經驗的基礎上,加強行政法制建設,實現政府組織機構及人員編制的科學化、規范化和法制化。

    (四)構建公共服務的多元合作機制

    根據政府與社會組織各自在公共服務中的角色定位,重塑政府與社會的合作互動關系,是公共服務改革的又一方向性選擇。我們認為,應構建這一合作機制框架:

    1、合理界定政府、市場、社會在公共服務供給中的邊界。優化公共服務市場化、社會化的制度環境,形成公共服務職責體系,對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務,逐步向民營企業和民間組織開放,對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務,主要引入市場機制,加強公共部門內部的競爭,對仍要依靠公共部門來提供的公共服務,如基礎教育、衛生防疫等重大項目,要加強監管,保障公正,努力降低成本,提高效率。

    2、建立公共服務多元主體協同的有效機制。靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制度、志愿者服務等多種模式提供公共服務。著力于建立公私部門伙伴關系是改善公共服務和社會事業供給的有效措施。充分利用私營部門的資金與技術優勢,以發揮其提供公共服務的作用。

    3、從江蘇的現實出發,漸進均衡地提供公共服務。目前追求高強度的均衡目標難度較大,因為這不是單靠政府的戰略和措施所能解決的。而低強度的均衡是當前必須解決的社會問題,需要很好地加以解決,這是最基本的要求,只要基本公共產品的提供是相對均等的,對于各個區域的發展來說就有了較為“平等的機會”,機會的均等本身就是某種意義上的社會公平。因此,課題組認為江蘇公共服務水平發展的目標定位應放在中強度的均衡上,通過省級政府的調控,逐步實現基本公共產品的相對均等化供給,使教育、基礎設施、醫療等部門的布局逐步相對均衡。

    (五)營造公共服務法制環境

    加強公共服務法制化是完善建設服務型政府建設的重要內容。要用健全的法律法規體系來保障公共服務進程的規范化,為政府公共服務創造公平的法制環境。一是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務法律法規體系。在西方發達國家,對于公共服務都有明確的管理機構和管理權限劃分,政府對公共服務依法進行管理,各項法律法規比較健全。從而有效地避免了管理部門管理的隨意性,實現了依法管理。為此,必須推進政府公共服務的法制化建設。建議江蘇省政府在相關立法中進一步明確政府公共服務的職責,建立覆蓋全社會的公共服務體系。并逐步建立或完善相關法律與制度,如選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與制度、公民批評制度、建議制度等,全面建立和完善公共服務的制度體系。

    二是完善公共服務監管機制,強化政府的監管職能。公共服務的提供需要一系列的條件作支撐,除了法律法規的制定推進外,政府的有效監管也是公共服務供給法制化的關鍵。政府要認真分析可能影響公共服務質量的若干因素,把握好監管的尺度,對其中的關鍵環節和重要因素實施監控,建立有效的責任追究制度。

    三是優化行政辦事流程,提高公務人員素質。強化政府公共服務職能,公務人員隊伍建設是保障,公務人員的思想素質、業務素質直接影響到政府公共服務能力的高低。要進一步加大對公務員的培訓,不斷提高公務員的法律意識和依法行政的能力,增強為人民服務的本領,以適應政府職能的轉變。


        課 題 負 責 人:樊金龍

        課題組主要成員:凌 寧 韋順和 王惠琴 方宏偉 黃 緒


 

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