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王瀾明:以“三定”為中心環節組織實施國務院機構改革


以“三定”為中心環節組織實施國務院機構改革

王瀾明

    十一屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》,貫徹黨的十七大和十七屆二中全會精神,針對經濟社會發展中的突出矛盾和問題,明確提出了國務院機構改革的指導思想、原則、任務和重點。國務院機構改革,緊緊圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系,積極探索實行職能有機統一的大部門體制,合理配置宏觀調控部門職能,加強能源和環境管理機構,整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制,以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。組織實施國務院機構改革,首要的和最重要的是制定和完善國務院部門的“三定”規定,這是改革實施工作的中心環節。國務院部門“三定”規定,是國務院各部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱,是具有法律效力的規范性文件,是國務院各部門履行職責的基本依據。十一屆全國人大一次會議閉幕后,國務院常務會議立即對“三定”工作作出了部署和安排。經過中央編辦和各部門認真負責的工作,國務院第一批46個部門的“三定”規定于去年7月經國務院常務會議審議通過后印發,第二批15個部門的“三定”規定于2009年3月印發。至此,國務院機構改革基本完成。國務院上述61個部門的“三定”規定,貫徹了黨的十七大和十七屆二中全會精神,符合十一屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》,在轉變政府職能、理順職責關系、優化內部機構、強化部門責任方面邁出了重要一步,在推動建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府方面邁出了重要一步。


準確界定部門職能

把轉變政府職能作為制定“三定”規定的核心和重點


    政府職能是政府依法對國家和社會事務進行管理的權限以及由此承擔的責任,是政府一切行政管理活動的依據。改革開放以來,經過多次機構改革,政府職能在不斷地轉變,計劃經濟體制下政府職能覆蓋社會生活各個方面和政府對經濟社會事務大包大攬的狀況得到根本改變,市場配置資源的基礎性作用顯著增強,社會管理和公共服務得到加強。黨的十六大明確提出要完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能;十七屆二中全會進一步提出要通過改革,實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。政府職能隨著建設中國特色社會主義進程的準確定位和政府對這些職能的切實履行,對完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治和實現深化行政管理體制改革的總體目標都產生了重要的作用。但是,政府職能轉變是一個漸進和不斷深化的過程,目前政府職能的轉變仍然要繼續推進。一方面,政府對微觀經濟社會事務的干預依然過多,繼續管了一些不該管、管不了也管不好的事情;另一方面,一些該由政府管的事情卻沒有完全管住管好,宏觀調控體系不完善,市場監管體系不健全,社會管理和公共服務還比較薄弱,政府履行職能“一條腿長、一條腿短”的問題還沒有完全解決。這些問題,繼續影響著政府職能的全面正確履行,也在一定程度上制約了經濟社會的發展。對政府各部門的職能進行準確定位,并落實轉變職能的具體要求,成為這次制定部門“三定”規定的首要任務。只有切實把不該由政府管理的事項從部門職責中轉移出去,把該由政府管理的事項規定好,才能從制度上推動政府職能的轉變,為更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用提供基礎和保障。在這次制定部門“三定”規定中,落實政府職能轉變的要求主要采取了取消、下放、轉移和加強的辦法,對各部門的職能作了進一步明確和規范。

取消,就是把不該由政府管理的事項從部門原“三定”規定中剔除。這次制定“三定”規定的61個部門的原“三定”規定,多數是在1998年國務院機構改革時制定的。這些“三定”規定,適應那時經濟社會發展的狀況,對轉變政府職能發揮過積極作用。10年過去了,經濟社會發生了很大變化,我們對政府職能的認識也在不斷深化,需要把原“三定”規定中不該由政府管理的事項取消;有些事項,雖仍由政府管理,但管理的范圍在調整,管理的方式在改變,也需要在“三定”規定中對這些職能的表述進行修訂完善。“三定”中,中央編辦在對61個部門現有職能逐一梳理分析的基礎上,把不該政府管理的事項剔除了出去。兩批“三定”,61個部門共取消職能70余項。其中最主要的,是依據《行政許可法》的規定,把不該由政府審批的事項從部門職責中取消。2001年以來,國務院分四批取消和調整了行政審批事項1992項。“三定”中,凡涉及國務院已經取消了的相關行政審批事項,“三定”規定中均明確規定“取消已由國務院公布取消的行政審批事項”;不僅如此,又根據轉變職能的新要求,繼續取消了原“三定”規定中一些審批事項,對需要保留的審批事項規定了嚴格的范圍。在取消行政審批事項的同時,還取消了一些管理事項。如縮小投資審核范圍,及時修訂調減投資核準目錄,大幅度提高國家核準項目的規模(限額)標準;大力減少、整合專項轉移支付項目;取消公路養路費等交通規費的管理職責;取消社會反映強烈的評比達標、名牌評選活動以及有關評比、表彰等管理事項。

下放,就是把該由地方政府承擔的一些管理事項下放給地方政府。明確中央政府與地方政府的事權劃分,明確不同層級政府履行職責的重點,是多年來推進政府職能轉變的基本要求,也是這次制定國務院部門“三定”規定的一個重要要求。由于管理對象不同,中央政府與地方政府、地方不同層級政府直接管理的側重點和管理方式各不相同。黨的十七屆二中全會提出,中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理,進一步減少和下放具體管理事項,把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上,維護國家法制統一、政令統一和市場統一。按照這一要求,這次國務院部門“三定”中,從有利于管理和發揮地方積極性出發,把屬于地方事權或實行屬地化管理效果更好的一些具體行政許可、項目組織實施等管理事項,下放給了地方政府。比如,將專項轉移支付具體項目審批和資金分配、水污染物排放許可證審批和發放,下放給了地方政府或地方政府部門;將涉及城市管理的市政公用事業、綠化、供水、節水、排水、污水處理、市容、環衛等具體管理職責交給城市政府。這樣做,增加了地方政府對本地區經濟社會事務的統籌協調能力和手段,中央政府也更能集中精力抓好政策、規范、標準的制定等宏觀管理。特別是明確將食品藥品省以下垂直監管的職責和權力交給地方各級政府實行分級負責,使地方各級政府履行執行和執法監管的職責得到進一步強化。

轉移,就是把一些技術性和具體事務性職責轉移給事業單位或社會中介組織。事業單位是我國政府履行公共服務職能的重要載體,集中了我國三分之二以上的專業技術人才。社會中介組織是介于政府與市場其他主體之間從事評價、評估、檢驗、仲裁等活動的組織和機構,具有不可替代的作用。改革開放以來,我們在事業單位改革和社會中介組織的培育發展規范方面做了大量工作,取得了積極成果,但政事不分、政府與社會中介組織不分的問題仍然比較突出。一些事業單位和中介組織承擔了政府的一些行政管理職能,而一些政府部門又干著事業單位可以承擔的技術性事務,造成相互交叉,影響到事業單位公益屬性的發揮。這次“三定”中,在將一些明顯屬于行政管理職能的事項收回行政機構的同時,將一些原由政府部門承擔的諸如評估認定、技術評審、資質審查、評比推廣等技術性和具體事務性職責轉移交給了事業單位或者社會中介組織,進一步理順了政府部門與事業單位、社會中介組織之間的關系,有利于政府部門正確履行自己的職責,也有利于更好地發揮事業單位和社會中介組織在社會管理和提供公共服務中的作用。

    加強,就是把該由政府管理的事項在“三定”中規定好,并切實加強社會管理和公共服務。按照科學發展觀的要求,政府在履行職能時要更加注重以人為本,推動科學發展,促進社會和諧;按照經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的總體布局,政府在全面履行職責的基礎上,要加強社會管理和更加注重公共服務;按照經濟社會結構發生的深刻變化和對外開放的深化,需要政府統籌兼顧并協調好各方面的利益關系。這次“三定”中,在取消、下放和轉移一些管理事項的同時,按照上述變化和要求對政府職能的具體內容進行了增加和強化,缺位的補齊,已有的強化。增加和強化的職能,主要有宏觀經濟和社會發展的預測預警和信息引導,能源戰略,統籌協調工業和信息化建設,金融安全,環境保護的統籌協調和監督檢查,促進就業、勞動監察和社會保障政策統籌,綜合運輸體系的規劃協調,城鄉規劃、住房保障體系建設和統籌,食品安全的綜合協調和重大事故的組織查處,基礎教育和農村教育,公共文化服務和保護非物質文化遺產,流動人口計劃生育管理,全民健身和青少年體育工作,應急救助等。這些關系國計民生和涉及人民群眾切身利益方面職責在部門“三定”中的增加強化,體現了使人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,推動建設和諧社會的基本要求。同時,增加和強化這些方面的職責,對于貫徹落實科學發展觀,推動解決經濟社會發展“一條腿長、一條腿短”問題進行了探索和實踐,也使國務院各部門的職責更加全面,更加綜合,更加有利于全面履行職責,建設人民滿意的政府。


進一步理順部門間職責關系

建立部門履行職責的科學的協調配合機制


    部門職責交叉、關系不順是多年來政府運行中的突出矛盾和問題,影響了政府的協調運行和行政效能的發揮,也影響了政府與群眾的關系。產生部門職責交叉的原因是多方面的。有的是由于原“三定”規定中對有關職責的表述比較原則,使得部門在理解上和執行中產生偏差;有的 “三定”規定中雖然職責分工明確,但部門在實際執行中出現了擴大和外延;更多的是由于經濟社會發展中出現了一些新情況新問題,沒有及時把研究解決這些新情況新問題的職責明確到部門,使得部門在履行各自職責中產生了不同意見。職責交叉的結果,導致有的事你管我也管,不知該誰管;你也負責我也負責,出了問題無人負責。一些地方和系統存在的多頭執法、重復執法、交叉執法和執法擾民等問題,就是部門職責交叉導致的具體后果。這次制定“三定”規定中,中央編辦對各部門之間存在的職責交叉問題進行了全面梳理和分析,將相同或相近的職能加以整合,歸入一個部門為主管理,或者通過健全部門間協調配合機制加以解決。

    理順部門職責關系,最重要的是堅持一件事情由一個部門負責的原則。國務院部門的設立,是根據中央政府履行職責的基本要求、通過合理的設計組合的,每一個部門在國務院領導下都履行著不同的職責,都有著各自工作的側重點和相對獨立的業務范圍。國務院組成部門、直屬機構和辦事機構,構成了國務院履行職責的基本載體,合成一體履行著中央政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職責。“三定”中,按照一件事情由一個部門負責的原則,將屬于中央政府管理的每一件事情都盡量明確給一個部門,寫入它的“三定”規定主要職責和內設機構職責中;某一方面相同或相似的管理事項,整合后也交給一個部門管理。過去由多個部門管理的事項,如境外就業管理,電影、音像制品、動漫和網絡游戲管理,新聞記者證管理,出租汽車行業管理等,這次“三定”中都明確到一個部門管理。這樣做的好處是,部門職責分工明確,管理范圍邊界清楚,管理權限集中統一,便于充分發揮部門的積極性。

    理順部門職責關系,對多個部門管理的事項明確了牽頭部門和協同部門。政府管理的有些事項情況非常復雜,有的跨越不同領域,有的由若干個環節組成,一個部門很難包打天下、全盤承擔;也有一些事項,事關重大,不宜由一個部門行使全部職權,需要分散在不同的部門以便把決策、執行、監督相互分離又相互協調。對這些事項,“三定”中明確了以一個部門為主牽頭負責,其他協辦部門履行相應職責。比如反壟斷、綜合運輸體系規劃、食品安全監管、河道采砂、文化市場綜合執法等事項,都明確了牽頭部門和協同部門。這樣做,有利于牽頭部門大膽負責,協同部門積極參與,各部門之間緊密配合,以更好地履行各自職責,形成合力。

    理順部門職責關系,還建立健全了相關部門在履行職責中的協調配合機制。從部門履行職責的情況看,各部門之間的邊界很難保證完全相離,必要的結合部有利于彌補政府履行職能的缺失。部門之間的職責邊界必須清晰,有機的結合必須銜接好,這是“三定”中把握的一個重要問題。公共關系學認為,起關鍵作用的不是分工的原則,而是合作的原則。只有建立起一系列協調與合作的機制,才能確保政府各部門和諧有序地運轉,做到政令暢通、各司其職、各負其責、相互配合、提高效率。在政府各部門履行職能的協調上,過去是通過設立大量的議事協調機構來解決。這些議事協調機構,對確保跨部門事項的完成發揮過積極作用,但也帶來與部門職責重疊、機構增加、編制擴大、效率低下等弊端。這次國務院機構改革中,撤銷了26個議事協調機構,明確凡工作可交由現有機構承擔或可由現有機構進行協調解決的,不另設立議事協調機構,并要求涉及跨部門的事項由主辦部門牽頭協調。26個議事協調機構撤銷后,原承擔的主要職責,這次“三定”都相應劃入到有關部門的職責中;需要多個部門共同辦理的事項,明確了與其他相關部門的協調配合機制。這次“三定”新明確的協調配合機制有:宏觀調控協調機制、金融監管配合機制、預算工作會商機制、科技重點問題會商機制、水利環保溝通機制、信訪工作協調配合機制、處置劫機事件協調機制等。這些機制的運作方式,有的采取部際聯席會議,有的采取定期協商,有的采取信息溝通共享。這些機制,提供了機構履行職責的便利條件,提高了政府的行政效能,有利于國務院各部門整體功能的發揮。


堅持權責一致

在明確職能的同時明確和強化部門責任


    責任與權力相統一是社會主義法治對權力運用的基本要求。承擔何種權力,就應該負有何種責任,權力越大責任越大;反之,肩負多大責任,才能賦予多大權力。政府越位和缺位,往往是因為責任體系不健全導致的;要全面履行政府職能,就包括政府要全面承擔責任;中央與地方事權與財權的劃分要清晰,實際上指的就是責任的劃分要明確。責任是促使不同的職能部門圍繞一個共同目標開展合作,確保政府管理的整體性和有效性的根本保證,是建設責任政府的核心要求。以往改革,多注重調整部門權力,對部門履行這些權力應負的責任很少作出明確規定。這種改革路子在一定的歷史時期起到過重要作用,但也帶來一些問題:重權不重責,要權不要責,失職無法追究責任。明確政府責任,改變有權無責、責權不一狀況,成為我國行政管理體制改革迫切需要解決的問題。這次“三定”,堅持權責對等,權責一致,增加了部門責任的內容,在明確部門權力的同時明確相對應的責任,做到了權責一起定。61個部門的“三定”中,共明確了260項責任。這是這次國務院部門 “三定”規定的一個新做法和亮點。

    對只由一個部門行使管理權限的事項,“三定”規定中明確該部門對此事項負全部責任。具體到文字表述上,明確寫上承擔某某責任或負責某某工作。這樣的表述,增加了部門的責任意識,促使部門全面準確地履行職責,對防止玩忽職守和失職瀆職具有預警作用;這樣的表述,明確該部門對此項工作負全責,如果出現問題,部門行政首長和相關責任人要完全承擔責任;這樣的表述,出了問題知道板子該打在誰的身上,為建立健全以行政首長為重點的行政問責制奠定了基礎。

    對一些涉及多個部門的管理事項,或一件事情在不同階段由不同部門管理的事項,“三定”規定中根據管理權限的主次大小,劃分了牽頭部門和協辦部門的主次責任。對牽頭部門,明確其承擔主要責任;對協同部門,明確其承擔次要責任;對分段管理的同一事項,如食品安全監管,則明確每一個部門在自己分段管理上的主要責任和在與別的部門銜接上的協調配合責任。

    為使關于部門責任的規定形成一個完整的責任體系, “三定”規定中對其他行使同一權力的有關部門也都規定了相應責任。部門履行的有些職能,需要別的部門或上下級機關配合、確認,不好把全部責任明確到這個部門的,對這些相關部門和上下級機關,也都提出了承擔責任的基本要求。按照中央政府的主要職責,普遍明確了國務院有關部門在法律法規起草、宏觀政策研究、標準規范制定等方面的責任。為使部門責任落到實處,有關責任的規定還寫入了部門內設機構的主要職責中。這樣做,使得關于責任的規定更加全面系統和具體,使得政府責任形成一個完整的體系,有利于一級抓一級、層層抓落實,有利于工作的密切配合和相互監督。


按照精簡統一效能原則

合理并優化配置部門內設機構


    機構是履行職能的組織保障,準確的職能配置和明確的責任要求需要合理有機的機構體系作保證。按照部門職責,科學合理地設置部門內設機構,直接關系到部門有序高效運行和履行職能的效果。這次“三定”,根據新形勢新任務,對部門內設機構進行了重新優化組合,使其更加適應部門履行職責的需要。

    數量和名稱。部門管理的事項越多,需要設置的內設機構相應就多;管理的事項較少,內設機構就要更精。但不管內設機構多少,都堅持了綜合設置的原則,即盡可能將部門承擔的相關管理職責整合到精干的內設機構中。這種整合,建立在對部門承擔的主要職責分析分解的基礎上,也建立在有利于政府職能轉變的要求上。這次“三定”,先定部門主要職責,再根據職責確定內設機構的數量和名稱。內設機構的具體職責,是部門職責的細化和具體化,嚴格限定在部門主要職責的范圍內,不超出部門主要職責,也不為部門職責留下空白。

    其次,搞好新組建和調整變動部門內設機構的劃轉整合。這次國務院機構改革,涉及調整變動的部門15個。新組建或調整變動的部門,有關司局需要隨著職能的劃轉相應劃轉。這種劃轉,不是機械地將原機構劃入新組建或調整變動的部門,而是根據新部門和調整部門的主要職責,按照改革要求對機構重新進行整合。重新整合抓了三個方面:一是按照轉變職能的要求,進一步加強核心職能和工作重點方面的機構。如宏觀調控、能源管理、環境保護、重大裝備振興和信息化、人力資源、住房保障等方面的機構。同時,強化社會管理和公共服務方面的機構設置。二是對原調整部門的共性機構,如辦公廳、政策法規司、人事司、財務司、機關黨委等,進行合并,合二甚至合三為一,并整合職能。三是撤銷與新部門職責不相適應的內設機構。

    其三,對改革未涉及的部門,進行內設機構的優化組合。有的在不突破原有內設機構數量的前提下,按照轉變職能的要求,重新確定機構設置和機構職責;有的雖未進行機構調整,但對內設機構的職責進行了重新劃分;還有的對原內設機構進行了強化和弱化并存的處理。對于這些部門內設機構的優化組合,“三定”中按以下把握:強化重點業務司局,使其機構適應部門履行職能的方向和要求;合并職責相近或重合的機構,實現內設機構的最優化配置;撤銷職能取消、下放和轉移的內設機構。

    國務院各部門“三定”規定的制定完成和陸續印發公布,標志著以“三定”為中心環節的國務院機構改革基本完成。按照“三定”規定要求,各部門在職能轉變、內設機構調整等方面的工作也相繼展開,改革成果已經逐步顯現。這次改革,對于各部門切實履行職責,依法行政,科學行政,合理行政,發揮部門作用,提高行政效率,已經和正在產生著重大影響。


 

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