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政府效能建設研究報告


中國行政管理學會課題組

    提升政府效能,是我國行政管理體制改革的一項重要任務。效能包含經濟性、效率性、效果性及公平性等多維架構。政府效能建設是將績效改進和能力建設提升到同等重要的層次,是一項以全面提高政府績效為目標,以加強思想、作風、制度、業務、廉政、能力等為內容的綜合性能力建設和績效改進活動。

    一、黨和國家歷代領導集體高度重視政府效能建設

    在黨和國家領導人中,最早提出要重視效能建設的是毛澤東同志。1940年前后,在陜甘寧邊區的領導機關內出現了嚴重的人浮于事的現象,大大增加了人民的負擔。當著名民主人士李鼎銘先生在1941年11月提出“精兵簡政”的建議后, 中共中央于同年12月發出“精兵簡政”的指示,強調要切實整頓各級組織機構,精簡機關,“提高效能”。次年12月,毛澤東同志在陜甘寧邊區高級干部會議上發表講話指出:“在這次精兵簡政中,必須達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的。”精兵簡政的成效非常明顯:邊區直屬單位由35個減少到22個,工作人員由469人減少到了279人, 整個邊區總共減少了經費、糧食預算人數十萬多人,極大地提高了效能。建國之后,毛澤東同志多次強調精兵簡政,提升效能。他說:“權力是人民給的,我們的責任,是向人民負責”,“我們的政府,必須是能夠真正代表民意的政府。”在實際工作中,毛澤東同志提倡節約、反對鋪張,在整體上營造提高政府效能的良好風氣。

    鄧小平同志同樣將效能原則提升為政府機關及軍隊建設中的主要原則。他在1980年中央軍委常委擴大會議上的講話中指出:“現在提出‘消腫’,主要是要解決機構重疊、臃腫,以及由此帶來的各級指揮不靈等問題,……要提高效率,不‘消腫’不行……”,提出建立精干、合理、高效能的體制。鄧小平同志提出,應該“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”,理順黨政關系,合理地分配中央與地方行政組織職權。鄧小平同志一方面強調“中央要有權威”,另一方面主張讓地方有更多的自主權,充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人的積極性。鄧小平同志要求建立嚴格的工作責任制度和科學的干部人事管理制度,廢除了實際上存在的領導干部職務終身制,建立老干部離退休制度,實現了干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化,并進一步健全了干部的招考、任免、考核等各項制度。

    江澤民同志將黨的執政能力和政府效能建設提升到關系社會主義事業興衰成敗、關系中華民族命運、關系黨的生死存亡和國家長治久安的高度,提出我們黨要切實履行好發展這個執政興國的第一要務,必須適應新形勢新任務的要求不斷增強執政本領。江澤民同志指出,我們的各項工作能否做好,我們能否在激烈的國際競爭中始終掌握主動,我們的事業最終能否成功,很大程度上取決于我們黨的領導水平和執政能力。他明確提出了加強黨的執政能力建設的重要思想和戰略任務,要求各級黨委和領導干部在實踐中掌握新知識、積累新經驗,不斷提高科學判斷形勢的能力、駕馭市場經濟的能力、應對復雜局面的能力、依法執政的能力、總攬全局的能力。他主張走有中國特色的“精兵”之路,機構改革必須根據精簡、統一、效能的原則進行,以建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系,提高為人民服務水平。

    胡錦濤同志認為轉變政府職能、提升政府效能建設是深入貫徹科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求,也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。他在主持中共中央政治局第四次集體學習的講話中指出:“要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來,把公共服務和社會管理放在更加重要的位置,努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務”。并在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式的講話中進一步強調:“要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念,著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題,始終保持黨同人民群眾的血肉聯系”。對政府效能建設提出了更高的要求。

    二、當前推進政府效能建設的必要性、緊迫性

    當前政府部門行政事務日趨復雜、各種社會矛盾日漸凸顯,如何有效回應社會公眾需求,改進政府機關的服務質量和辦事效率,提升人民群眾對政府機關的滿意度與公信力,成為當前政府部門面臨的重要問題。

    推進政府效能建設是實現政府創新、優化行政環境的內在要求。行政環境是社會發展的催化劑與競爭力。積極的政府創新形式及優化的行政環境作為一種高潛質的發展資源,已經成為當前優勢凸顯與競爭實力的重要體現。實踐證明,哪個地方政府創新及行政環境優化,各種資金、技術、人才等資源就向哪里流動,那里的社會經濟發展速度與質量就快。當前的社會發展是在高效率、高質量、高速度的過程中進行,必須要有高效務實的行政機構及優質的政府效能作為保障,才能在激烈的社會發展競爭中贏得主動。

    推進政府效能建設是規范行政權力、強化隊伍建設的重要舉措。行政權力具有管理領域廣、自由裁量權行使尺度大、以國家強制力保證行使等特點,如果不對行政權力進行全面的公開和有效的監督,極易導致“行政權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化”現象的出現。當前,各級政府在行政制度建設等方面的積極探索雖然取得了一定成效,但相于經濟社會領域改革而言,行政權力運行不夠規范,隊伍建設方面有待進一步提升。為此,通過建立一套完善、嚴密的科學管理制度,強化隊伍建設,有效規范約束機關干部的行為,拒絕“暗箱操作”,強化行政、社會和專門機構的監督,可以從源頭上有效防止行政職權的濫用,減少對經濟活動的不必要干預,為不斷完善社會主義市場經濟體制提供重要保證。

    推進政府效能建設是改進工作作風、提高制度執行力的有效載體。當前,轉變經濟發展方式和調整經濟結構的任務更加緊迫和艱巨,社會結構和利益格局深刻調整,部分地區和一些領域社會矛盾有所增加,群體性事件時有發生。(國務院. 國務院關于加強法治政府建設的意見[N]. 人民日報. 2010.11.09)這些問題的解決需要政府在經濟、稅收、社會保障、福利制度等方面做出努力,提高制度的執行力十分重要。為此,推進政府效能建設,使經濟飛速增長所帶來的好處與便利更均衡地分配給社會的各個階層,更多地分配到衛生、教育、醫療等公共領域,成為持續改進改進工作作風、提高執行力、實現和諧善治的重要保障。

    三、近年來我國政府效能建設取得的進展和積累的經驗

    針對一些機關存在的“門難進、話難聽、臉難看、事難辦”和行政不作為、慢作為、亂作為等現象,各地將推進政府效能建設作為政府管理創新的重要舉措,積極探索,取得了一定的成效。

    1994年,福建省率先在福安市開展行政效能監察試點的基礎上,在全省范圍內全面推行政府效能監察工作。隨著行政效能監察工作的全面展開,紀檢監察機關開始不斷提升效能監察的層次和質量。1999年,漳州市為了營造一個寬松、規范、高效的投資環境,從公示制為入手,將行政效能監察拓展為政府效能建設,取得了較好的成效。2000年,福建省充分吸取漳州市政府效能建設的經驗做法,在全國率先成立了政府效能辦,設立效能監督電話,開展政府效能建設活動,借以改變政府工作作風、提高政府行政效率。通過這一重要舉措,福建省各級政府效能得到充分激活,工作作風顯著改變,群眾對政府及工作人員的信任明顯增強。之后,重慶、廣東、山東、江蘇、寧夏、陜西、北京等省、自治區、直轄市先后開展了多種形式的政府效能建設。至2010年底,這項活動向全國縱深方向推進,各級政府及部門積極開展以服務為宗旨、以群眾滿意為目標的政府效能建設,通過完善相關制度法規與重塑業務流程,推進以深化專業經濟管理部門的改革為重點,優化政府組織結構、增強活力、提高效率的制度改革,致力建立結構合理、高效廉潔、運轉協調、行為規范的行政管理體制。經過十多年的實踐,提高效能逐漸成為各級政府各部門行政管理的內在要求,形成了“黨委統一領導,政府組織實施,紀檢監察和效能建設機構組織協調,部門各負其責,群眾積極參與”的工作格局,從根本上解決了政府效能存在的突出問題,有力地推動了法治政府、服務政府、責任政府、效能政府建設。

    各地政府效能建設緊緊圍繞行政體制改革目標,按照轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的總體要求,不斷規范完善,不斷探索創新,不斷深化發展,形成了一些政府效能建設的經驗做法。

    (一)領導高度重視,健全組織機構

    各地領導重視,把政府效能建設作為事關改革、發展和穩定的大事來抓。大都成立了由所在層級主要領導組成的政府效能領導小組,明確各級政府及其部門主要領導為政府效能建設的第一責任人,明確指導思想,加強組織領導,確保政府效能建設的有效運作。在此基礎上,各地相繼建立了諸如政府效能領導小組辦公室、行政效能投訴中心、效能監察舉報中心等常設機構,作為政府效能建設的工作機構,建立起相應的工作規范,推行政府效能的議事制度,強化政府效能建設過程中必需的責任落實及協調機制。

    (二)注重制度體系,規范行政行為

    很多地方將制度建設和機制創新作為政府效能建設的基礎工作。在推進政府效能建設的制度體系中,注意突出重點、統籌規劃,從上至下,采取先易后難、分級分類的實施步驟,積極推進諸如崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、否定報備制、首問責任制、績效考評制、失職追究制和窗口部門的一次性告知等制度,將政府的管理活動、服務范疇、行政目標等納入科學的管理體系之中,逐步實現公共服務社會化、網絡化及政務公開,增加工作透明度,以崗位責任制明晰職責權限范圍,以服務承諾制強化政府信用理念,以限時辦結制催生時間管理方案,以否定報備制限定否定性行政裁量的過渡使用,以首問責任制體現政府機關的責任內涵,以一次性告知制促進政務公開的完善,以失職追究制強化權責對應的價值取向,以績效評估制促進行政效率的提升。與此同時,各地加強了對制度執行情況的監督檢查,嚴肅查處違反制度的行為,促進制度落實到位。這些制度體系的確立,規范了政府行為,極大推動了政府效能實踐的發展,提升了我國政府的行政能力,對我國經濟社會發展產生了巨大的推動作用。

    (三)完善權力運行,優化行政服務

    針對政府面對具體現實問題時常出現的責任不明、職責不清、程序不順等問題,各地在政府效能建設過程中,將完善權力運行、優化行政服務作為突破口。一方面,注重行政審批制度改革,大幅度地減少行政審批事項。積極探索行政審批“流程再造”,采用精簡、合并等方法,優化審批流程,提高政府效能。截至目前,各地基本上完成審批權限內的行政審批事項改革工作,政府運行機制更加合理和完善;另一方面,各地相繼以行政服務中心為載體,建立高效服務平臺。形成了“一個窗口對外、一站式服務、一條龍辦理”的運行機制,先后涌現出“政府服務工作進社區”以及政府機關“一條龍”服務等典型,為企業和群眾提供高效便捷的服務。

    (四)推行陽光行政,強化責任追究

    針對各個政府部門時常出現責任不明、職責不清、程序不順的現象,各地通常將推行陽光行政、強化責任追究作為政府效能建設的重要保障,確認各個部門在其中的責任,剔除罪不責眾的思維定勢,避免出現政府效能“看起來人人有責任、其實誰都沒有責任”的現象。一方面,各地相繼強化了各種形式的政務公開機制,確定了權力運行的邊界,采取制定政府公開條例、建立政府信息公開專欄等方面的措施,實現各級政府之間的無縫對接。在此基礎上,強化了電子政務建設,充分利用政府網站這一平臺,相繼開發網上公開、網上辦事、網上服務和網上監察等功能,極大地壓縮政府審批時限,提升行政效率;另一方面,各地為了提升政府執行力,都非常重視對政府效能建設方面的責任追究,對不認真履行職責、效能低下的行政人員,相繼制定了相應的懲戒措施和程序,開展效能督查,建立起效能督查機制,采取效能告誡及誡勉教育等多種形式的懲戒,增強督查實效,強化效能問責。有的地方注重整合督查資源和力量,形成上下聯動的效能督查工作網絡;有的地方建立了重要案件線索的移送制度,對隱藏在不勤問題后面的不廉線索及時移送執法執紀部門;有的地方實施了社會監督機制,采取聘請政府效能建設監督員等形式,拓寬監督渠道,形成信息采集網絡并通報情況。

    (五)實施績效管理,完善獎懲體系

    當前各地的政府效能建設,都非常重視政府績效評估,并與獎懲制度結合起來,制定出相應的績效考核及獎懲辦法,將政府效能內容作為公務員考評的重要內容。經過十多年的政府效能建設實踐,各地相繼涌現出不同特色的政府績效管理模式。一方面,依據不同的政府層級及職責,科學設置評估指標,引導政府堅持科學發展觀的價值取向,督促具體工作人員切實落實政府職責職能,采取指標考核、公眾評議、察訪核驗等多種形式的評估方法,對具體政府部門的績效進行科學的評估;另一方面,強化政府績效評估結果與獎懲體系之間的聯系,強化績效評估結果的應用。各地對績效評估結果都進行了各種形式的通報及反饋,充分發揮現有行政資源優勢,建立協調聯動、各負其責的工作機制,促進政府效能建設的整改及績效的提升。

    四、對進一步加強政府效能建設的建議

    政府效能建設的目的是運用各種科學管理的手段、制度和載體,調動工作人員的積極性、主動性和創造性,不斷提高工作人員的辦事效率和工作能力,提高政府執行力,更好地為人民服務。因此,政府效能建設不可能簡單依靠運動式的集中活動取勝,要有效地發揮效能建設的作用,核心和關鍵在于構建起職責明確,獎懲分明,科學合理,便于操作的激勵制約長效工作機制,堅持標本兼治、綜合治理,一步一個腳印,積小勝為大勝,推動效能建設的不斷深入。

    (一)以改革創新的精神深化政府效能建設。按照科學發展觀的要求,樹立社會主義核心價值觀、正確的權力觀和現代行政管理理念,在繼承以往政府效能建設經驗做法的基礎上,以改革創新精神深化政府效能建設。

    創新政績考評制度。轉變傳統的政績考評觀念,按照精準化、具體化、數字化的原則,互動、科學地制定考評指標,分層量化權重分值,做到看數字又不唯數字,既有“規定動作”又有“自選動作”,在“考什么”上求突破。進一步健全考評程序,變單一考為綜合考,變剛性考為靈活考,在“怎樣考”上求突破。進一步用好考評結果,按照“規則在先”的原則,轉變考評方式、組織形式、考評方法、考評取向,變封閉考為開放考,變臨時考為專業考,制定考評結果運用的剛性規則,將績效考評結果有效地運用于干部選拔任用、升降去留、教育培訓、監督管理的全過程,在“怎么用”上求突破,提高政府效能,推進工作落實。

    創新業務流程管理制度。在反思傳統政府業務流程弊端的基礎上,逐步改變以計劃控制職能為基礎的任務分工型流程設計,強調組織結構的網狀化和人力資源使用的共通性,打破政府職能分工與機構層級的界限,實現單向性、分散性、排列式、文件式的工作方式向多維性、集成性、并聯式、交互式、電子化工作方式的轉變,強調以解決問題為目標、依據現實問題的診斷結果而選定不同的應對措施的服務流程模式。在了解公眾需求的基礎上,從成本、質量、服務和速度等方面改善工作業績,建立協調的行政運作體系,實現政府業務流程優化,以提升公眾對公共服務品質的滿意度。

    創新全程全員控制的動態問責機制。在強化重大事故事后問責和對主要干部進行問責的基礎上,強化問責導向,建立全程全員控制的動態問責機制。重點關注民眾關心的熱點問題,針對政府效能建設中存在的“得過且過”、“有令不行、有禁不止”、“不作為、慢作為、亂作為”等“庸、懶、散”問題和行政作風,逐步建立起全程全員控制的動態問責機制,從源頭上破解效能建設“中梗阻”難題,以治庸提能、治懶增效、治散聚力,增強行政隊伍的責任意識,轉變工作作風,形成優勝劣汰、能上庸下的行政氛圍。

    創新獎懲激勵導向的干部管理制度。在堅持黨管干部的原則下,按照民主、公開、競爭、擇優的標準創新干部管理制度。進一步建立健全實用、高效的干部管理機制和公開、公平的選拔任用機制,創新充滿活力的干部配置機制和科學、合理的激勵機制,營造成就干部的發展空間,創造人盡其能的工作環境,留住能干事、敢干事、干成事的人才,解決“干好干壞一個樣”;識人所長,給足空間,授之以實,用好干部。樹立以人為本管理理念,推行分類、合約管理,推進從以“事”為中心到以“人”為中心,從“獨斷式”、“監督式”管理到“參與式”、“激勵式”管理,推進“人人有事做”向“人人兢兢業業做事”到“人人高興地做事”轉變,發揮每個干部的主觀能動性,實現管理質的飛躍,推進政府高效運轉。

    (二)以制度完善的高度構建政府效能建設的保障體系。我國行政管理體制改革的一條重要經驗,就是適應現實發展趨勢要求完善相關制度。只有工作理念內化于心、外化于形、固化于制,政府效能建設才能常態化。

    統籌推進政府效能建設的制度保障體系。應以績效管理為核心,全面推進政府效能建設相關管理制度的建設:建立規范辦事制度,解決“自由裁量權行使和辦事不規范”問題;建立崗位職責制度,依法確認行政權力,解決“職責不清”和“無責任行政”問題;建立相關材料建檔備查制度,跟蹤檢查各項工作進程,明確限定重大決策和工作部署的質量要求與時限限制,解決行政流程無法實時動態監督和糾偏問題;建立會議審批制度、首問責任制度、限時辦結制度、行政過錯責任追究制度、服務承諾制度、否決報名制度、AB崗位制度、窗口一次告知制度、特事特辦制度、超時默許制度等,用制度保障體系規范行政行為,構筑自上而下的“層級對應負責、層級對應檢查”的責任體系,將具體的行政事務分解到每個行政人員身上,具體誰干什么、怎么干、什么要求和標準、誰來評定都有明確的規定,督促行政行為的規范與有效。

    優化整合政府效能建設的組織保障體系。政府機構設置與職能行使的法定化、工作程序的合理化以及人員編制的規范化,是政府效能建設的重要組織保障。當前應該明晰政府職能的范圍及權力的行使深度,以精簡、統一、協調為原則,加大機構整合力度,合理調整政府層級與幅度,探索職能統一基礎上的大部門體制,實現決策權、執行權、監督權的制約與協調,構筑機構設置優化、結構形態扁平的新型組織體制。由于當前中央在政府效能建設方面,尚沒有相應的領導主管機構,無法實現組織保障體系的統一部署。因此,各地各部門應依據各自不同的實際情況,充分整合職能相同及職責相近的部門,理順各個政府機構之間的關系,最大限度地消除職能交叉及空白領域,合理設置內設部門和工作崗位,強化各部門的協調配合機制,逐步消除行政層級過多、行政機構關系復雜、職責分工過細、機構臃腫、政府成本過高等問題,確保政府效能建設的統籌規劃及整體推進。

    合理建構政府效能建設的權力運行體系。政府效能建設需要一個規范有序、便民高效、公開透明的權力運行體系,必須綜合協調好決策、執行、監督三個環節之間的關系,真正達成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的體系運行目標。具體而言:一是要健全科學民主的行政決策體系,強化行政決策過程中的監督與制約,通過建立決策事項預告制度、公開聽證制度及重大事項的社會公示制度等制度,確保影響深遠的重大決策事項,能夠占有充分的決策信息、經過科學的處理程序、進行深入的論證辯論、融匯多數人的建議智慧,促使政府行為不斷完善與科學。二是要強化行政系統的執行體系建設。確保決策目標實現的快速通暢。這需要:建立高度靈敏的指揮協調系統,通過簡化執行程序,避免多頭管理及過于強調集體意志的一致性,充分發揮行政機構效率;建立明確統一的職能執行體系。通過行政執行領域的權責統一,確立行政執行責任,使相應的行政事務有規可依、有章可循,有法可用,真正達成“以制度管事管人”;形成快速落實的工作作風,通過健全各項規章制度、形成既定的辦事流程,促進政府機構的“非人格化”秉性,所有事項以法律、紀律、制度、規章為指向,杜絕“人情風”、“關系網”,確保人民群眾切身利益的問題能夠得到及時有效解決;建立全方位參與的監督機制。針對當前監督體系分散且很難形成合力的現實,整合人大監督、司法監督、行政機關內控監督、監察機關監督、新聞媒體的輿論監督、人民群眾的監督等各種具體的監督形式,設立核心的組織管理及協調指揮機構,優化整合各種監督行使的優勢特性,建立信息共享、職能對接、機構聯動、結果共創的格局,實施多元聯合督查機制。

    (三)因地制宜,以局部試點的策略推進政府效能建設。高效能的政府必然以高素質的行政人員為基礎,同時也以相關人員擁有服務意識與效能理念為前提。各地各級政府由于人員素質、服務理念及相應的歷史傳承不一樣,推進政府效能建設,必須因地制宜,以局部試點的形式逐步推進。

    逐步構建跨部門跨單位的政府聯動協調平臺。在原有政府管理體制的基礎上,打破傳統的部門界限和公共服務功能分割局面,充分整合政府管理資源,簡化辦事程序,圍繞公共服務的過程與結果,實現組織信息資源共享,開設統一對外的服務窗口,提供更加優質高效的信息和服務,實現各部門及職能的協同,構建起跨部門跨單位的政府聯動協調平臺,逐步形成資源利用更加科學、流動靈活、富有彈性、參與度高的新型行政結構,最大限度方便民眾,促進政府機構實現由“職能導向”向“需求導向”的轉變,從技術和組織設置層面提高政府效能。

    開展政策制定、執行與監督適度分開的試點工作。為減少權力過于集中、部門利益化和執行力不強等問題,在強化權力監督與權力制衡的基礎上,探索政策制定、執行、監督適度分開、相互協調的組織模式和運行機制。由于我國現實條件的限制,目前這一制度尚難以在某一層級政府全部推行,建議選擇基礎較好的個別地區進行試點,摸索經驗。具體思路可以考慮在行政執法、公共服務等領域的執法職能分離,設立專門的執行機構,作為部門的直屬機構,如可在工商管理、城市管理、衛生管理等部門試點。

    有序推進以職能整合為導向的機構設置試點。在有條件的地方,針對當前政府職能重疊交叉的現狀,逐步整合和歸并相同或相近的機構職能,有選擇地設立寬職能的部委機構,切實減少部門分工過細、職能交叉、政出多門的頑疾。在此基礎上,理順綜合部門與專業管理部門的關系,促使形成各負其責、相互協作的工作氛圍,綜合部門主要涉及研究制定組織戰略、重大政策規劃、協調解決經濟社會發展中的重大問題及各行業的共性問題;專業管理部門重點關注行業內或產業內存在的重大問題,擬定相關法律法規草案和中長期規劃,開展行業執法監督檢查,提供行業信息服務等。

    (課題組成員:靳江好、文宏、張定安、謝亞紅、李方芳、赫鄭飛,主要執筆人:文宏)


 

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